Promover “o” investimento ou priorizar aquele que sustenta um desenvolvimento inclusivo?

A promoção de investimentos é um campo aberto a muitos diversos enfoques e propósitos. Como em quase todas as demais áreas de política econômica, alguns interesses procuram fazer crer que existe um só propósito para promover “o” investimento (como se não houvesse diferenças entre muito distintos propósitos) e uma só forma de fazê-lo, basicamente gerando condições de apropriada rentabilidade e minimizando regulações para “liberar” as forças investidoras. Isto não é certo; e não o é nos dois níveis apresentados: o dos propósitos e o das formas de intervenção. Muito se fala sobre a promover “o” investimento, como se fosse uma unívoca e homogênea variável do desenvolvimento nacional. Ocorre, não obstante, que como com outras categorias econômicas, dentro da proposição “o investimento” estão se ocultando questões de enorme importância estratégica.

Comecemos por explicitar que não existe um único tipo de desenvolvimento nacional, por mais que alguns queiram nos convencer do contrário. Há uma visão hegemônica do desenvolvimento que se apresenta em diversas sociedades contemporâneas defendida pelos que lucram com o atual estado das coisas, aqueles que detêm privilégios em relação a – e, muitas vezes, a expensas de – os demais atores sociais. Ainda que silenciadas, visões alternativas mostram que existem outras mais sustentáveis opções de desenvolvimento nacional.

Para diferenciar entre distintos tipos de desenvolvimento, um importante divisor de água é se o desenvolvimento será concentrador de riqueza e das rendas favorecendo certas minorias ou se, em troca, será um desenvolvimento que favoreça o conjunto da população. Daí deriva um crucial critério que é explicitar “desenvolvimento de quem”.

Quase todas as demais variáveis, incluindo o investimento, tomarão maior ou menor relevância em torno desse propósito fundacional e estruturante do desenvolvimento nacional. Um desenvolvimento de tipo concentrador promoverá investimentos que o reproduzem enquanto que um desenvolvimento inclusivo buscará promover investimentos que ajudem a transformar as dinâmicas concentradoras que levam à enorme desigualdade de rendas, condições de produção e níveis de vida.

O propósito do investimento

Em matéria de investimento (como em outros aspectos da atividade econômica) coexiste o propósito que anima os investidores e o que a sociedade, em seu conjunto, persegue. O propósito que anima as pessoas e as corporações a investir é legítimo e deve ser alentado na medida que se subordine – e, portanto, não contradiga – o interesse e o bem estar geral. Os investidores têm o direito de obter uma apropriada rentabilidade sempre que seus esforços e criatividade se orientem a produzir bens ou serviços que tragam bem estar geral e sustentabilidade ao desenvolvimento; mais ainda se aspirarem a receber o apoio financeiro e regulatório da sociedade em que operam. Fica, assim, delimitado o tipo de investimento a promover com políticas públicas e as que não se promoverão: o que degrada o meio ambiente, o que extrai valor sem gerá-lo, crimes como a produção de drogas ilícitas, armas, tráfico de pessoas, contrabando, evasão tributária, fuga de capitais para guaridas fiscais, entre outras.

Os propósitos que animam uma sociedade a destinar recursos para promover investimento podem ser distintos segundo o país e o particular momento histórico que atravessa. Nos países do Hemisfério Sul também existe diversidade de situações, mas em todos eles se faz presente a necessidade de promover investimentos que gerem desenvolvimento sustentável com inclusão social: que os investimentos a promover contribuam com o crescimento do país e, ao mesmo tempo, favoreçam inclusão social abatendo as enormes desigualdades socioeconômicas predominantes.

Medidas para promover investimentos

O campo do investimento produtivo é amplo e diverso e é bom que assim seja. Há infinidade de oportunidades em um país para que todo aquele com inclinação empreendedora possa, com o apropriado apoio e respaldo, conceber formas de realizar sua iniciativa. Nesse sentido, pode-se falar de políticas de promoção de amplo espectro para alentar todo legítimo investimento sem renunciar, por isso, a estabelecer prioridades e trajetórias estratégicas de alcance nacional.

A promoção de investimentos pode incluir medidas em áreas tão diversas como regulações que ordenam o funcionamento produtivo, ajudar a alargar e fortalecer a base do aparato produtivo, destinação de recursos em condições favoráveis, utilização da política fiscal, formação laboral, manejo de expectativas, administração de preços relativos, robustecimento do mercado interno, abertura de oportunidades econômicas derivadas da inovação científica e tecnológica, do desenvolvimento de cadeias produtivas, da realização de obras públicas, do estabelecimento de acordos comerciais e abertura de novos mercados, entre outras. É uma bateria ampla de medidas que, estando coordenadas, têm uma efetividade que nenhuma medida isoladamente pode chegar a assegurar.

O conjunto de medidas de promoção se estrutura e deveria tomar sua forma específica em função de (sem contradizer) os propósitos centrais que animam a sociedade. Cabe ao poder político definir o tipo e conteúdos da promoção a aplicar considerando critérios de viabilidade econômica, social e política. Em cada caso, haverá que analisar e incidir sobre (i) a rentabilidade relativa de cada tipo de investimento (em que se investe); (ii) como se financia o investimento; (iii) quem investe (ampliar em direção à economia popular a capacidade de investimento); (iv) quanto e onde se investe; (v) como se distribuem e aplicam os resultados derivados do investimento.

Por de pronto, se a rentabilidade do investimento financeiro superasse grandemente a rentabilidade dos investimentos na economia real, seria muito difícil e talvez impossível financiar a atividade produtiva. É que a ação de extrair o valor que outros geram (via especulação financeira mas também por prevalência oligopólica) tira o sustento e diminui possibilidade de operar aos que se dedicam a produzir bens e serviços orientados a satisfazer necessidades da população e melhorar seu nível de vida. Instala-se uma perversa dinâmica de acumulação e um desenvolvimento estreito e excludente já que mais e mais as poupanças disponíveis tendem a se voltar à atividade financeira e a corporações oligopólicas que asseguram maiores retornos de curto prazo, enquanto que a base ampla da economia real não cresce, ou cresce lentamente afetando empregos e as rendas populares que são a coluna vertebral do mercado interno.

Vale insistir que não é suficiente adotar medidas isoladas de proteção de investimentos, mas é fundamental cobrir o maior campo possível de aspectos que incidem sobre a sustentabilidade macroeconômica, mesoeconômica e microeconomica do processo de investimento. Entre as áreas de investimento, destacamos duas de maior importância: o estabelecimento ou consolidação de instituições públicas dedicadas a financiar investimento e a regulação de entidades financeiras privadas que canalizam ou poderiam canalizar recursos de investimento.

Conformar instituições públicas financiadoras do investimento

Trata-se do estabelecimento ou consolidação de instituições públicas que financiem aqueles investimentos identificados como estratégicos para alcançar um desenvolvimento sustentável e inclusivo. Os recursos que essas instituições puderem canalizar para financiar os investimentos priorizados resultam determinantes para materializar o tipo específico de desenvolvimento nacional que se persegue, tanto pelo investimento direto que financiam como também pelos efeitos multiplicadores gerados pelas cadeias de investimentos complementares que seguem aos principais. É o caso dos bancos públicos de desenvolvimento, como o gigantesco Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil (BNDES), mas também de sistemas públicos de aposentadorias e pensões que representam uma muito importante fonte de recursos nos mercados de capital.

Se o financiamento do investimento se canalizar majoritariamente para os que já são principais investidores, se estaria reforçando a forma presente de funcionamento, mantendo privilégios e o próprio processo de concentração econômica. Isto é o que geralmente acontece porque a tendência “natural” das instituições privadas que financiam investimentos (quando existem, já que em economias emergentes escasseiam) é atender requerimentos de atores econômicos tradicionais com os que compartilham interesses e a quem conhecem econômica e socialmente.

Daí que resulta crítico orientar boa parte do financiamento público do investimento para um maior número de atores econômicos, particularmente empreendimentos de porte médio e, dentro deles, aqueles que denominamos empreendimentos inclusivos. Nestes casos, será necessário acompanhar o financiamento com a ação inovadora de entidades capazes de assistir em sua estruturação e desenvolvimento [[Ver una caracterização destes esforços em [Desenvolvedoras de empreendimentos inclusivos->http://opinionsur.org.ar/Desenvolvedoras-de-empreendimentos?lang=pt].]]

Supõe-se que instituições públicas de financiamento do investimento atuarão de acordo com os propósitos estruturantes de um vigoroso desenvolvimento inclusivo, porém isto nem sempre é assim. Dependerá dos que controlam o Estado e a política econômica nacional. Quando o controle do Estado ficou nas mãos de minorias privilegiadas, tanto agora vinculadas com o capital financeiro como no passado com outros poderosos interesses econômicos, as instituições públicas dedicadas a financiar o investimento terminaram sendo funcionais à concentração econômica e deram as costas à transformação e à democratização da estrutura produtiva nacional. Só no contexto de grandes movimentos políticos transformadores estes instrumentos políticos podem desempenhar um muito diferente papel.

Também vale reconhecer e respeitar que certos investimentos somente podem ser geridos por empreendimentos de envergadura já que exigem uma escala que só grandes atores podem encarar. Nestes casos, vale facilitar que flua o financiamento para esses investimentos, mas estabelecendo muito claros condicionamentos, incluindo em que e onde investir e como se repartirão os resultados obtidos ao longo de toda cadeia de valor que as grandes empresas lideram. Compartilhar com justiça o esforço realizado por todos os membros de uma cadeia de valor é algo que poucas vezes se dá espontaneamente, já que o poder de negociação de cada um é muito desigual; somente o Estado está em condições de incidir e dar marcha a uma mais justa distribuição de resultados. Abre-se, assim, um importante campo de interesses complementares e condicionada colaboração entre um Estado que promove uma trajetória de desenvolvimento inclusivo e necessita potencializar cadeias de valor que existem ou podem ser geradas no país, com corporações que lideram ou poderiam liderar essas cadeias produtivas e que requerem recursos e facilidades para operar em uma economia mundial crescentemente globalizada.

Regular com efetividade as entidades privadas que canalizam recursos de investimento

O investimento produtivo se financia majoritariamente com a poupança nacional e somente em determinados setores e circunstâncias com poupança externa. Em grande medida, estes tipos de recursos fluem através de canais e entidades financeiras privadas que nas últimas décadas conseguiram se desprender de regulações que costumavam normatizar e controlar sua ação. O resultado desse irresponsável processo de desregulação financeira, com epicentro em países afluentes, foi um dos principais fatores que explicam a prevalência de investimentos que extraem valor em lugar de gerá-lo (principalmente especulação financeira). Isto deu marcha a uma enorme concentração da riqueza, sua contracara, a galopante desigualdade, e uma recorrente instabilidade sistêmica que culminou com a grande crise global contemporânea [[Uma breve descrição deste processo pode ser consultada no artigo [Arde o mundo?->http://opinionsur.org.ar/Arde-o-mundo?lang=pt].]]

Dada a magnitude dos recursos que se canalizam através das entidades privadas que financiam investimentos fica claro que o financiamento público é insuficiente para sustentar um desenvolvimento nacional inclusivo. Daí que é imprescindível dispor de regulações que possibilitem orientar a aplicação de recursos privados de forma consistente com o bem-estar geral e não para reproduzir, como muitas vezes acontece, o desaforado lucro dos que capitalizam e administram essas entidades financeiras.

Os atores mais poderosos nos mercados internacionais são hoje os fundos de investimento que administram ativos de 18 bilhões de euros, os fundos de pensão (aposentadorias) que manejam cerca de 14 bilhões de euros, os fundos soberanos criados por países com superávit fiscal, como Abu Dhabi, Noruega, Arábia Saudita, China, Kuwait, Singapura e Rússia, que administram 2,5 bilhões de euros. Logo vêm os influentes hedge funds, ou fundos de alto risco, que praticam estratégias fortemente especulativas: manejam ativos de um bilhão e meio de euros mas utilizam alavancamento de dívida e derivados que lhes permitem multiplicar várias vezes seu impacto nos mercados.

Já por si mesmo é sumamente grave que um punhado de administradores submeta aos seus critérios de investimento tal magnitude de recursos; o é ainda mais, pela forma como se gerem esses fundos que levam a recorrentes episódios de instabilidade sistêmica. É que cada administrador recebe um mandato de maximizar benefícios ponderados pelos riscos que assumem. Isto condiciona a destinação de vultosos recursos a uma esperada rentabilidade sem contemplar e menos se fazer responsável pelo impacto que suas decisões de investimento têm sobre a economia nacional e global. Fica assim o mundo a mercê de gestores orientados pelo afã de lograr resultados financeiros mas sem obrigação nenhuma de considerar as consequências de sua ação sobre o conjunto social nem o sistema que os privilegia. São burocratas treinados e alentados a especular, compensados em função dos resultados financeiros de curto prazo que nem medem nem consideram os efeitos colaterais de suas decisões.

O poderio do capital financeiro é enorme e se expressa em quase todas as frentes do sistema econômico internacional: incidem de forma determinante sobre os organismos multilaterais e regionais; sobre a política econômica de países e regiões; sobre os dirigentes políticos; sobre os principais meios de comunicação e ainda sobre os reguladores que supostamente os controlam. Para operar utilizam segundo conveniência legislações nacionais e extraterritoriais como as guaridas fiscais e todo tipo de triangulações financeiras. Seus interesses vão mais além do legal e se projetam sobre sistemas criminosos agravados facilitando a extração de recursos obtidos ilegalmente e sua ulterior lavagem [[Ver artigo [Roubaram-nos até a primavera->http://opinionsur.org.ar/Roubaram-nos-ate-a-primavera?var_recherche=primavera].]]

Diante deste poderio não é simples regular com efetividade as entidades financeiras que canalizam ou poderiam canalizar recursos de investimento. As autoridades financeiras de cada país, em particular seu Banco Central, são chamados a estabelecer políticas financeiras de acordo com os propósitos de um desenvolvimento inclusivo e exercer, consequentemente, o correspondente controle e supervisão das entidades financeiras. Daí que não surpreende que o capital financeiro tenha sempre procurado apropriar-se dessas instituições proclamando para eles como uma verdade inquestionável a necessidade de que sejam “independentes”, por óbvio não deles mas do poder político da vez. O Banco Central se conformava assim como um crítico custódio de seus interesses e privilégios. As novas Cartas Orgânicas dos Bancos Centrais os torna parte do esforço nacional de desenvolvimento e, assim integrados, ademais de sua responsabilidade financeira e monetária, têm também muito que aportar aos que conduzem as políticas de promoção de investimentos.

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