Desenvolvimento inclusivo: crí­ticos elos que não podem ser ignorados

Com alguma frequência, bem intencionadas estratégias de desenvolvimento inclusivo não consideram adequadamente alguns críticos elos do esforço transformador. Isto pode travar ou esterilizar boa parte desses esforços contribuindo, sem que o proponham, a reforçar atores que se opõem à transformação. Este artigo destaca alguns desses críticos e ignorados elos oferecendo exemplos com relação a medidas para incrementar a oferta produtiva.A promoção de um desenvolvimento transformador de natureza sustentável e inclusiva se estrutura em vários eixos complementares, entre outros, os seguintes:

(i) políticas macroeconômicas que promovem sustentabilidade econômica, social e ambiental;

(ii) políticas setoriais e territoriais que complementam e especificam esse propósito;

(iii) apoio direto ao conjunto de atores sociais, em particular, os setores vulneráveis de baixa renda.

Está claro que as intervenções que procuram transformar processos socioeconômicos diferem daquelas que buscam preservá-los ou restaurá-los. A diferenciação se expressa tanto quanto ao rumo escolhido como a forma de funcionar adotada para avançar. Assim, e só a modo de exemplo, vejamos como uma e outra estratégia encara a necessidade de alcançar o objetivo de solvência fiscal.

Um desenvolvimento transformador procura solvência fiscal por meio da reforma da estrutura tributária para fazê-la verdadeiramente progressiva (que paguem mais os que mais têm), da melhor destinação (em termos de justiça e efetividade) do gasto público e da reestruturação do nível e da composição do endividamento público para que não comprometa a trajetória adotada.

De sua parte, um enfoque que busca preservar ou restaurar uma ordem concentradora da riqueza e das oportunidades procura alcançar solvência fiscal (i) sem afetar os privilégios e desigualdades inerentes a estruturas tributárias e do gasto público regressivas nem (ii) por limites ou condicionar o pagamento da dívida externa ainda quando ele afetasse severamente a viabilidade de um desenvolvimento sustentável do país. Daí que, quando as contas públicas não fecham, afetando a solvência fiscal, as estratégias restauradoras acodem a cortar gasto público que consideram sacrificável (gasto social e infraestrutura básica), não tocam a estrutura tributária que castiga os que menos têm e, em lugar de reestruturar uma dúvida pública insustentável, refinanciam ciclo após ciclo seus vencimentos em gravosas condições.

Estas diferentes estratégias que o exemplo escolhido explicita se dão em todas e cada uma das políticas macroeconômicas, setoriais, territoriais e mais ainda em nível do apoio aos atores de baixa renda e maior vulnerabilidade. À afronta e injustiça que significa a pobreza, agrega-se, então, a fenomenal falta de proveito do potencial produtivo e o que se colocar em valor implicaria para o desenvolvimento nacional e seu mercado interno. Considerações éticas, sociais, econômicas e políticas sustentam essa apreciação [[“[Um país para todos”, cap. 1->http://opinionsur.org.ar/Un-pais-para-todos-Hacia-un].]] .

Mercados essencialmente imperfeitos

No contexto do tremendo processo de concentração de ativos e rendas que predomina no mundo, quase todos os mercados se tornaram essencialmente imperfeitos. Certos atores se fizeram tão poderosos que ocupam posições hegemônicas com capacidade de fazer uso e abusar do poder de mercado que detêm. Por meio deles, conseguem expropriar enormes quantidades de valor que outros atores geram mas não podem reter. Assim se consagram e reproduzem de forma ampliada os processos de concentração.

Qual é a implicação disso para uma estratégia de desenvolvimento inclusivo?

Um processo de desenvolvimento inclusivo deve assegurar não só solvência fiscal (como se mencionou no exemplo) mas também vigor econômico, boa complementação entre setores e territórios, um balanço satisfatório em seu comércio exterior, orientar a poupança nacional para investimentos em economia real, estabilidade cambiária e de preços internos, melhoria na distribuição da renda, efetividade na prestação de serviços sociais, infraestrutura produtiva, fortalecimento da governabilidade democrática e da representatividade política, entre outros muitos desafios. Para consegui-lo, cabe agir com os atores existentes e procurar, ao mesmo tempo, não dar de ombros à necessidade de transformar rumo e forma de funcionar.

É aqui onde emergem fortes tensões, eventuais contradições e possíveis desvios com respeito à planejada trajetória. O miolo da questão é que se adotam bem intencionadas medidas procurando avançar em direção aos objetivos de transformação, mas várias delas ficam travadas em sua implementação por não considerar certos críticos elos do processo econômico, como contar com atores econômicos que, cuidando do seu, trabalhem para o país. Vejamos um exemplo concreto relacionado com a necessidade de assegurar o abastecimento interno evitando eventuais pressões inflacionárias.

Abastecimento interno e pressões inflacionárias

À medida que cresce a população, melhora sua renda e aumenta o consumo se faz necessário incrementar a produção nacional e a provisão de certos produtos importados que não se produzem no país (em especial, equipamentos e insumos estratégicos). Isto é, haverá que assegurar um bom abastecimento do mercado interno e um nível de exportações que ajude a evitar um eventual estrangulamento no setor externo (escassez de divisas).
Para encarar este desafio, o país adota medidas de promoção da oferta produtiva. Facilita financiamento para aumentar a produção e as exportações; concede facilidades fiscais; dirige recursos para a assistência técnica, a capacitação laboral, ciência e tecnologia em apoio à produção, infraestrutura viária, de comunicações, de transporte, de irrigação, portos, energia, etc. Isto é, melhoram as circunstâncias do entorno social e econômico. Ao mesmo tempo, aplicam-se medidas de promoção da demanda (aumento de salário e aposentadorias, financiamento do consumo, entre outras).

Mas quem tem capacidade de aproveitar dessas eventuais melhorias de contexto que se alcançam com o esforço da sociedade em seu conjunto? Poderia se dizer todos e, em alguma medida, não estaríamos equivocados. Porém, o certo é que alguns estarão em melhor posição que outros para aproveitar o esforço que o país realiza: são os atores mais fortes, melhor equipados, com experiência, capacidade de exportação, escala, contatos, conhecimentos, moderna gestão, que lideram cadeias produtivas. O resto opera subordinado aos atores hegemônicos no seio de cadeias produtivas de mercados imperfeitos.

É assim que, ainda que com toda essa gama de medidas promocionais da demanda e supostamente da oferta produtiva, com alguma frequência ocorre que os que lideram cadeias produtivas e/ou de comercialização preferem não aumentar seus investimentos de modo a melhorar sua oferta (e arrastar com eles milhões de pequenos e médios produtores), mas aproveitando uma mais robusta demanda, buscam maximizar resultados via aumento de preços que sua posição dominante no processo de formação de preços lhes possibilita realizar. Desse modo, os esforços de promoção da oferta produtiva e do consumo se tornam em boa parte ineficaz: em lugar de expandir a oferta, as medidas promocionais facilitam que as empresas hegemônicas expropriem maior valor de seus fornecedores, consumidores e do próprio Estado que é quem melhorou, com recursos públicos, o contexto em que operam. O resultado é duplamente negativo: por um lado, porque reforça a concentração e, por outro, como a oferta não acompanha o aumento induzido da demanda, porque terminam emergindo pressões inflacionárias.

Ainda que os governos disponham de instrumentos para enfrentar essas situações (regulatórios, fiscais, financeiros) veem cortadas suas margens de atuação, uma vez que, contraditoriamente, dependem dos atores hegemônicos para sustentar o processo econômico e, muito mais, quando enfrentam difíceis conjunturas e lutam para não serem desestabilizados.

Isto indica que não deveriam ser aplicadas as políticas promocionais? De maneira alguma, elas estão bem orientadas, só lhes falta incluir outras medidas para encarar também certos críticos elos do processo produtivo que não tenham sido devidamente considerados.

Mobilização produtiva de setores vulneráveis e emergência de novos atores

Destacou-se que, em mercados essencialmente imperfeitos com atores dominantes que costumam abusar de seu poder de mercado geram-se brechas de preços entre o que recebem pequenos e médios produtores por seus produtos e o que devem pagar os consumidores para adquiri-los. Essas brechas representam a abusiva extração de valor que se produz ao longo de todo o processo de produção e de comercialização. Como se pode eliminar essa nociva expropriação de valor? Com uma firme intervenção regulatória complementada – não suprida – com o estabelecimento de canais de financiamento e de comercialização capazes de gerar estruturas mais balanceadas de geração e retenção de valor e, com isso, que novos diferentes atores econômicos possam emergir e desempenhar com efetividade e sustentabilidade.

Empreendimentos produtivos com potencial transformador

É importante que emerjam novos atores econômicos somando-se ao aparato produtivo nacional, porém mais ainda que esses novos atores combinem a efetividade para gerar valor econômico com uma firme conduta social e ambiental; que sejam empreendedores portadores de valores de responsabilidade para com as comunidades as quais pertencem e com o desenvolvimento inclusivo do país em que operam; que estejam atentos para não gerar com sua ação nocivos efeitos colaterais, externalidades não desejadas.

Isto é, não se trata de lançar ao mercado mais atores irresponsáveis. Melhores regramentos e regulamentações serão imprescindíveis, mas também será necessário trabalhar no ético-cultural para transformar atitudes cobiçosas, egoístas, de indiferença dos demais procurando substituí-las por comportamentos responsáveis baseados na convicção que o bem-estar individual adquire significação e sustento no contexto de um bem-estar geral que entre todos contribuímos para gerar. O esforço transformador necessita de empreendimentos produtivos que sejam vigorosos e exitosos mas que operem atendendo o bem-estar geral e o cuidado ambiental.

Nos setores vulneráveis de baixa renda existem, de certo, talentos, capacidades, necessidade de trabalhar; porém, não contam com outros fatores requeridos para mobilizar-se produtivamente e acessar às oportunidades. Poucas vezes dispõem de financiamento e de assistência tecnológica, mas ainda quando por vezes esses críticos fatores estão a seu alcance outro tipo de restrições lhes impedem de integrar-se a bons empreendimentos produtivos e, muito menos, participar de sua montagem e entrada em funcionamento. São restrições de informação, contatos, conhecimentos sobre opções para estruturar empreendimentos e geri-los com sucesso, acesso a sócios estratégicos e mercados. Todos esses fatores estão estreitamente relacionados com a escala do empreendimento produtivo. Ao carecer desses fatores, os pequenos empreendimentos só podem encarar atividades de baixa produtividade em setores muito pouco promissores da ação econômica. Apenas um punhado desses empreendimentos logra acessar a um modesto processo de acumulação que lhes permite expandir sua formação de capital, mas ainda são vulneráveis a cambiantes situações de mercado, muito mais que as unidades de maior tamanho que possam resistir por ter mais fortes espaldas.

Diante dessa situação, as estratégias de inclusão produtiva deveriam combinar o apoio a pequenos empreendimentos individuais com outras soluções produtivas de base popular que sejam de escala média, a suficiente para poder diversificar críticas funções empresariais (gerência geral, produção, comercialização e vendas, administração e finanças) e, assim, estar em condições de encarar os desafios de competitividade. Nesse sentido, já existe uma diversidade de soluções que, de modo genérico, denominamos empreendimentos produtivos com potencial transformador e podem servir como importantes referências. Ainda que incipientes, também se foram formando uma variedade de mecanismos de apoio a esse tipo de empreendimentos como as desenvolvedoras [[[“Desenvolvedoras de empreendimentos inclusivos”->http://opinionsur.org.ar/Desenvolvedoras-de-empreendimentos?var_recherche=desenvolvedoras].]], aceleradoras e incubadoras. Eis aqui um espaço estratégico para uma intervenção combinada pública, privada e de entidades de desenvolvimento.

Canais alternativos de financiamento e comercialização

Toda atividade econômica requer acessar a certo financiamento do investimento e do capital de trabalho. Como não costumam existir entidades dedicadas a financiar o investimento produtivo (médio e de longo prazo) de empreendimentos com potencial transformador será necessário estabelecer fundos ou fideicomissos especializados nesse tipo de unidades. Enquanto o financiamento do capital de trabalho é possível que, em um começo, o banco comercial não se interesse ou soubesse como operar com esses diferentes clientes, pelo que a responsabilidade recairia no banco público e nos bancos cooperativos.

Quanto às cadeias de comercialização dos diferentes produtos, haverá que se identificar como funcionam e de que forma cada elo retém para si partes do valor produzido. Se não se conhece a estrutura de cada cadeia de comercialização e, em particular, quem se apropria de qual coisa, será difícil apresentar uma efetiva intervenção. Isso exige afinar as medidas segundo seja o comportamento dos diferentes níveis de aprovisionamento, concentração, processamento, distribuição atacadista e venda varejista. Para evitar abusos de mercado será necessário estabelecer ou reforçar apropriadas regulações [[[“Abusos do poder de mercado”->http://opinionsur.org.ar/Abusos-do-poder-de-mercado?var_recherche=abusos%20do%20poder%20de%20mercado].]] complementando com a abertura de canais alternativos de modo a restar forças aos que detêm posições oligopólicas em mercados fortemente imperfeitos. Existe uma variedade de possíveis medidas específicas incluindo a promoção do estabelecimento de supermercados comunitários (com propriedade compartilhada entre produtores, sócios estratégicos e entidades de desenvolvimento), agroindústrias locomotoras com parecida estrutura de propriedade, feiras fixas ou itinerantes de produtores, pontos de venda de entidades sem fins lucrativos, mercados concentradores aos quais se agregam vendas vinculadas para consumo varejista, entre outras modalidades.

Envergadura e diversidade de soluções

Um par de comentários para fechar esta linhas referem à dimensão e à diversidade que esses esforços deveriam contemplar.
As transformações inerentes a um desenvolvimento inclusivo são consideráveis já que não se limitam a resolver a situação de pequenos bolsões populacionais, mas de importantes segmentos de nossas sociedades, entre 20 e 60% da população economicamente ativa, segundo países e regiões. Projetos pilotos ou demonstrativos trazem do seu e nesse sentido são bem-vindos, mas o desafio passa pela promoção de milhares de empreendimentos produtivos com potencial transformador e tantos canais alternativos de financiamento e comercialização como as imperfeições dos mercados assim o quisessem. Estamos falando, então, de intervenções de envergadura e, como tais, que sejam componentes centrais e não marginais ou cosméticos de qualquer esforço transformador.

Muito ligado ao anterior, vale explicitar que será negativo apresentar uma fórmula única de abordagem, uma vez que a diversidade de atores e situações necessitará de modalidades diferenciadas de atuação. Não são viáveis nem efetivas as mesmas soluções para problemas e processos sempre singulares. Daí que o recomendável é alentar que floresçam múltiplas intervenções originais por mais que, impossível negá-lo, alguns denominadores comuns pudessem ser identificados.

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