Qué esconde un déficit fiscal

El déficit fiscal encubre duras  pugnas de intereses. El encubrimiento es impulsado porque muchos de los intereses en juego no pueden defenderse abiertamente, tanto privilegios o ventajas para algunos como postergaciones o perjuicios para mayorías poblacionales. Un velo de opacidad hace difícil conocer cómo se decide la composición del gasto público, la estructura de los ingresos del Estado y la forma de financiar el déficit fiscal. Se esconde el impacto  y se escamotea el costo de oportunidad de cada una de estas críticas decisiones. En democracias capturadas es una de las maneras cómo se logra imponer flagrantes inequidades.

Vale explicitar que un déficit fiscal no es un hecho aislado del resto de hechos que caracterizan a un sistema económico.  Todo lo contrario, la existencia de déficits fiscales está estrechamente relacionada con una diversidad de factores que los generan, reproducen, aumentan o reducen. Esos factores trascienden la esfera de lo meramente económico; tienen sus raíces en una compleja trama de intereses y necesidades que pugnan entre sí para imponerse y prevalecer.

Un déficit fiscal existe cuando los gastos públicos superan los ingresos públicos. Se habla de un déficit fiscal primario cuando no se incluye en los gastos el pago de intereses y amortizaciones de deudas antes contraídas. Si se incluyen esos pagos financieros, se habla de déficit fiscal total o déficit fiscal a secas.

Diferentes tipos de déficits

Una cuestión crítica que pocas veces se explicita es que existen diferentes tipos de déficits, no sólo por su dimensión (mayor o menor) sino también por su naturaleza (composición tanto del gasto público, de los ingresos públicos y de la forma de financiarlos). Lo que debemos conocer es que cada tipo de déficit fiscal genera diferentes impactos sociales y económicos los cuales pueden reforzar la sustentabilidad de la marcha de una sociedad o sumarse a los efectos del proceso de concentración y desigualdad predominante que provoca recurrentes situaciones de inestabilidad y crisis.

Hay déficits fiscales que van de moderados a grandes. Su tamaño va asociado a su grado de funcionalidad o de disfuncionalidad: cuanto mayor el déficit fiscal, mayor la disfuncionalidad que permea sobre el resto del sistema económico. Hay quienes pregonan que es imperativo apuntar siempre a tener superávit fiscal pero otros señalan que esto no es necesariamente positivo en países en desarrollo. Un moderado déficit fiscal puede dinamizar la economía al agregarle un margen adicional de consumo o inversión a través de un gasto público que supera lo recaudado como ingreso público.

Ese diferencial de mayor gasto público que ingresos se cubre con endeudamiento o con emisión monetaria que, si se manejasen con prudencia, no debiera generar mayores trastornos sino un impulso dinamizador al funcionamiento económico. Por el contrario, si el déficit fiscal creciese desmesuradamente y se tornase permanente, el grado de disfuncionalidad sería cada vez mayor porque las fuentes para cubrirlo (mayor presión impositiva, mayor emisión monetaria o un grave encarecimiento y disponibilidad de endeudamiento adicional) tienen destructivos efectos sobre la actividad económica, la estabilidad de los precios, la sustentabilidad financiera y la afectación de la soberanía decisional.

Hasta aquí hemos dicho que un déficit fiscal grande y permanente es insostenible mientras que pequeños déficits podrían ser beneficiosos si se los administrase apropiadamente. En lo que no hemos aún incursionado es en considerar cómo se generan los distintos tipos de déficits y cuál es el impacto social y económico de cada tipo de déficit, incluyendo costos de oportunidad [1]. Esto nos lleva a referirnos a la composición del gasto público, de los ingresos públicos y de las opciones que existen para financiar un déficit fiscal.

Esto es, resulta absolutamente insuficiente considerar tan sólo la envergadura del déficit ya que detrás de ese total (de esa variable agregada, como decimos los economistas) se esconde lo que realmente importa analizar y resolver: las diversas pugnas de intereses y de necesidades entre los diferentes actores que conforman cada sociedad. Esas pugnas se resuelven según el poder que cada grupo de actores detenta. Los más poderosos tienen la capacidad de imponer sus intereses por sobre los demás, lo cual no quiere decir que sus intereses son los únicos considerados sino que son los que más preeminencia logran. Las decisiones presupuestarias no se toman sobre la base de una persona un voto sino de la diferente capacidad de cada actor de influir sobre ellas.

De este modo, la composición del gasto público, de los ingresos del Estado y de cómo se financia el déficit fiscal expresan impiadosamente la correlación de fuerzas que predomina en el país y en las jurisdicciones sub-nacionales (provincias y municipios). Y esto, por más que se procure ocultarlo, deja favorecidos y perjudicados. El poder de imponer distribuye inequitativamente los recursos y la carga de responsabilidades; establece y reproduce privilegios y postergaciones.

La composición del gasto público

Toda partida del gasto público sirve para resolver situaciones carenciales y también materializar potencialidades latentes que requieren asistencia del Estado. Con recursos públicos se atiende una enorme diversidad de sectores, entre muchos otros infraestructura vial, comunicacional, de riego y manejo de cuencas hídricas, servicios sociales como educación, salud, jubilaciones y pensiones, asignaciones a sectores vulnerables, seguridad ciudadana, saneamiento ambiental, administración pública central y de justicia, poder legislativo, fuerzas armadas, pago de amortizaciones e intereses de deuda pública. No son pocos los sectores que pugnan por recursos siempre finitos lo cual exige establecer prioridades entre sectores y al interior de cada uno.

Así, la correlación predominante de fuerzas (mediatizada por la colonización de mentes practicada por el poder económico con la complicidad de ciertos estamentos de la política, de los medios, de la justicia y del sistema educativo) priorizará sectores que benefician a los ya privilegiados frente a los que asisten a grandes masas poblacionales. En base a eso capturarán partidas del gasto público para su propio beneficio. Existen cientos o miles de casos a través de los cuales ese sórdido establecimiento de prioridades se materializa. Un par de ejemplos sirve para ilustrar este punto.

Con frecuencia son grandes corporaciones quienes logran que recursos del presupuesto nacional financien actividades vinculadas a sus intereses, sean caminos, facilidades portuarias, cierto tipo de ciencia y tecnología, entre muchas otras. Esas inversiones les descargan de costos indirectos mejorando sus rentabilidades. Por cierto que existen otros usos alternativos para esos recursos como ser salud, educación, saneamiento ambiental, vivienda popular, financiamiento de pequeñas empresas, otro tipo de aplicaciones de la ciencia y tecnología, más ligados a sectores medios y populares. No es que haya que financiar sólo a unos y nada para los otros; lo que está en juego es la proporción de recursos que se dirige a los sectores mayoritarios vis a vis los ya de por sí privilegiados o con mayor capacidad de sostenerse por sí solos.

Veamos otro ejemplo de prioridades dentro de un sector. Supongamos una situación donde el país cuenta con una aceptable red troncal de caminos pero con una muy pobre red de caminos secundarios que traban la movilización de personas y de productos. ¿Quién decide cuáles caminos secundarios construir? ¿Caminos que sirven a poderosos grupos económicos, a territorios relativamente más avanzados o, alternativamente, a pequeños productores rurales, talleres artesanales en pueblos postergados o comunidades que podrían potenciarse de poder integrarse al sistema vial nacional? ¿Se financiarán caminos secundarios que perjudican al medio ambiente y benefician a especuladores inmobiliarios?

Muchísimas decisiones se toman anualmente al definir la composición del gasto público y una gran parte de ellas son poco transparentes con el propósito de encubrir intereses indefendibles a cielo abierto. Algunas de ellas continúan asignaciones de años anteriores porque sectores poderosos se han atrincherado para preservarlas o, tal vez, por inercia sin que se consideren otras opciones con mejor impacto socioeconómico y ambiental.

La composición de los ingresos públicos

Otra cara del déficit fiscal viene dada por la composición de los ingresos públicos. Dentro de los ingresos públicos se destacan los impuestos, tasas y contribuciones que el Estado tiene la prerrogativa de imponer, ganancias de empresas públicas, más el endeudamiento público que se contrae para financiar obras de infraestructura social y productiva. Aquí otra vez, existen sectores favorecidos y perjudicados.

En nuestros países, el sistema impositivo tiende a ser groseramente regresivo: quienes perciben menos ingresos y disponen de menor riqueza pagan proporcionalmente más que los sectores afluentes.  Esto es así por varios motivos entre los cuales hay dos que sobresalen. Por un lado, los impuestos que predominan son los más sencillos de imponer y recaudar, aquellos que gravan el consumo de manera uniforme sin diferenciar entre consumidores. Estos impuestos afectan mucho más a sectores populares y medios que a sectores afluentes porque destinan una mayor parte de su presupuesto al consumo. Por otro lado, aumenta enormemente la regresividad impositiva cuando los sectores de mayores ingresos y riqueza evaden su responsabilidad tributaria, sea utilizando resquicios de la legislación vigente o directamente incurriendo en delitos penados por la ley. Para ello cuentan con la complicidad de entidades financieras, guaridas fiscales y sus equipos de abogados y contadores especializados en burlar leyes impositivas.

En ocasiones, ocurren también penosos retrocesos cuando países que lograron avanzar hacia un sistema tributario más equitativo imponiendo tributos adicionales a sectores afluentes ven cómo esos avances son revertidos por gobiernos neoliberales que toman el control del Estado.

Queda claro que el déficit fiscal no sólo depende del nivel y de la composición del gasto público sino también del nivel y composición de los ingresos que el Estado es capaz de recaudar. Hablar de ajustar el gasto público para bajar un déficit fiscal sin considerar cómo mejorar la progresividad del sistema impositivo y el tipo de endeudamiento que se contrae es una mal intencionada política económica ya que oculta enormes inequidades del lado de la carga tributaria.

El financiamiento del déficit fiscal

¿Qué sucede entonces cuando se produce un déficit fiscal? Salvo que un país se declare en cesación de pagos, tocará financiarlo, esto es, encontrar una forma de cerrar la brecha entre ingresos y gastos públicos. La manera de hacerlo suele ser una combinación de emisión monetaria para pagar a acreedores locales y de nuevo endeudamiento en moneda extranjera para refinanciar deudas con acreedores extranjeros (particulares, países u organismos internacionales). Pocas veces se establece un impuesto adicional de emergencia a los sectores afluentes que evite contraer más deuda o realizar mayor emisión monetaria.

Cada modalidad de financiar un déficit fiscal provoca consecuencias e impactos de diverso orden, tanto sobre el sistema económico (una desmedida emisión monetaria suma presiones a procesos inflacionarios de naturaleza estructural mientras que postergar pagos a acreedores locales tiende a deprimir la actividad económica), como también sobre la soberanía decisional del país (gran endeudamiento entraña mayores costos financieros y condicionalidades impuestas por los acreedores, y cualquier cesación de pagos restringe el acceso a nuevos endeudamientos).

Estas soluciones son de cortísimo plazo; es decir, una vez producida la brecha fiscal se busca cómo cerrarla. Sin embargo, para evitar que se reproduzca y perpetúe un déficit de envergadura habrá que optar por muy diferentes tipos de soluciones.

Opciones para evitar grandes déficits fiscales

Lo primero a dejar en claro es que no hay una sola forma de resolver un déficit fiscal. Hay quienes se erigen como poseedores de una supuesta única verdad en este campo y procuran imponerla. No hay tal cosa como una sola verdad económica sin otras opciones posibles. En verdad existe una diversidad de opciones en función de las circunstancias y las fases de desarrollo que condicionan cada situación. A los efectos de estas cortas líneas y con las disculpas del caso, las reduciremos a dos vertientes principales.

Soluciones neoliberales

Una vertiente es la del neoliberalismo que plantea reducir el déficit fiscal a partir de ajustar el gasto público, muy particularmente aquellas partidas que no afecten los intereses de los sectores que sustentan la marcha neoliberal. Este criterio se proyecta también a nivel de la distribución de la carga tributaria. Sostienen que sacrificando ese tipo de gastos públicos y protegiendo ingresos de sectores afluentes se generarían condiciones de estabilidad y crecimiento. No reparan que lo que se sacrifica son necesidades básicas que hacen al bienestar general y, junto a ello, se destruye buena parte del tejido productivo conformado por pequeñas y medianas empresas.

Habrá menos o peor salud, educación, saneamiento, ciencia y tecnología, jubilaciones y pensiones, subsidios a sectores vulnerables, empleos y salarios en la administración pública. Además como estas políticas se complementan con drásticos aumentos de tarifas de servicios básicos (gas, agua, electricidad, tasas municipales, entre otros), la suba de costos que sólo las grandes empresas de naturaleza oligopólica pueden trasladar plenamente a precios, más una apertura no gradual de importaciones, termina asfixiando a pequeñas y medianas empresas. Como si fuera poco, a esto se agrega una política de altas tasa de interés para enfriar la economía que no por casualidad sirve como mecanismo de transferencia de ingresos al sector financiero, el mayor beneficiado de las políticas neoliberales. El resultado de esta combinación de factores es bien conocido: un mayor desempleo, pérdida de poder adquisitivo de salarios, caída del mercado interno y de recaudación impositiva, necesidad de seguir profundizando el ajuste, todo lo cual desemboca en la aceleración del proceso de concentración de la riqueza y su contra cara de tremendas desigualdades.

En síntesis, esta vertiente neoliberal encara los déficits fiscales cargando el peso de su solución en las espaldas de sectores medios y populares cuyo bienestar cae dramáticamente por el ajuste de las partidas del gasto público que financian sus derechos y por la consagración de una estructura tributaria regresiva que orada sus ingresos. Mientras tanto los sectores afluentes preservan sus privilegios que, en un contexto de debilidad del resto de actores, posibilitan hacer crecer en forma exponencial sus patrimonios.

Soluciones transformadoras

Otras muy diferentes opciones para encarar un déficit fiscal se focalizan en medidas orientadas a proteger derechos y necesidades de sectores medios y populares. Estas medidas se inscriben en un esfuerzo colectivo por transformar y no restaurar las circunstancias que generaron los problemas, entre otras muchas las siguientes:

  • Ante un déficit fiscal no afectar las partidas del gasto público que financian derechos de sectores medios y populares sino aquellas que benefician a sectores afluentes que pueden valerse por sí mismos.
  • Mejorar sin excepción alguna la efectividad de las partidas de gasto público estableciendo eficientes modalidades de aplicación.
  • Transformar el sistema impositivo para redistribuir la carga tributaria de modo de hacerlo definitivamente progresivo en su normativa y aplicación.
  • Aumentar la recaudación tributaria desmontando los mecanismos utilizados para evadir el pago de impuestos y la fuga ilegal de capitales.
  • Controlar la emisión monetaria como parte de una política económica que promueva la producción y el crecimiento orgánico de la economía.
  • Impedir que formadores de precios de naturaleza monopólica u oligopólica abusen de los demás.
  • Practicar un prudente y selectivo endeudamiento orientado a financiar inversiones en la economía real que aseguren crecimiento orgánico.
  • Transformar la matriz productiva para evitar estrangulamientos de sector externo con lo que se reduce la presión de acudir a mayor endeudamiento y, al mismo tiempo, ayuda a maximizar localmente los impactos multiplicadores de nuevas inversiones con impactos positivos en la recaudación tributaria.
  • Habrá también que introducir equidad en las cadenas de valor de modo de fortalecer a las pequeñas y medianas empresas participantes, mucho más intensivas en cuanto a creación de empleos y menos propensas a fugar capitales que las de mayor envergadura.

Sería un error cerrar estas cortas líneas sin reconocer explícitamente otros factores que van más allá de lo económico y resultan absolutamente críticos para enfrentar las soluciones neoliberales ante un déficit fiscal. Soluciones de naturaleza transformadora necesitan organizaciones de los sectores medios y populares capaces de incidir de forma decisiva sobre las políticas públicas y la asignación de los recursos del Estado, espina dorsal del esfuerzo de liberar democracias que han sido capturadas por poderosas minorías. De igual modo es del todo determinante enfrentar a la hegemonía cultural que predomina en nuestros países a través de una permanente acción de esclarecimiento sobre lo que se oculta respaldando una variedad de voces genuinas y no tan sólo ecos de las hegemónicas. Organización y esclarecimiento, sustento de democracias plenas.

 

[1] El costo de oportunidad refleja lo que se hubiere podido realizar si hubiésemos aplicado de otra forma los recursos disponibles.

 

 

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