Nuevos paradigmas, justicia social y política distributiva

La gestación de un nuevo paradigma socioeconómico incluye como elemento esencial una política distributiva orientada hacia la búsqueda de una mayor igualdad y justicia social.

La fase económica contractiva iniciada a nivel global a mediados de la década de 1970 se caracterizó por una caída general de los niveles de empleo, junto con una disminución del crecimiento y la inversión. A esto se agregó, desde el punto de vista institucional, una erosión del conjunto de reglas y mecanismos inherentes al paradigma “fordista” de regulación socioeconómica característico de la fase de alto crecimiento de posguerra, en el cual las organizaciones obreras eran importantes actoras. Los sindicatos de trabajadores pierden a partir de entonces parte de su membresía y buena parte de su influencia, tanto en la resolución del conflicto distributivo y la determinación de los salarios, como sobre la evolución social en general. El aumento de la desocupación presiona a la baja los salarios reales, que se estancan o declinan, provocando una universal caída de la participación de los asalariados en el ingreso nacional. La parte de las ganancias y otros ingresos no salariales, en cambio, aumenta. La desregulación financiera, la liberalización de los movimientos internacionales de capital y la financiarización general de las economías incrementan particularmente las rentas financieras. El deterioro de la distribución funcional del ingreso — es decir, la caída de los ingresos de los asalariados en relación a los ingresos de rentistas y capitalistas — es uno de los factores fundamentales detrás del casi universal aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso desde mediados de la década de 1970.

La conclusión a la que llega un detallado estudio sobre las causas del aumento general de la desigualdad, es que los factores causales principales han sido la liberalización de los movimientos internacionales de capital y la desregulación del mercado de trabajo [1]. Esas políticas profundizaron las tendencias al deterioro de la distribución entre capital y trabajo inherentes a la fase económica contractiva, agravando el efecto de redistribución regresiva de los ingresos.

Una característica generalizada del aumento de la desigualdad en esta etapa ha sido el aumento sin precedentes del ingreso relativo de los ultra-ricos. La porción del ingreso total recibido por el 1 por ciento más rico se ha duplicado en una cantidad de países ricos desde mediados de los años 1970, con Estados Unidos como el ejemplo más característico [2]. Este es el cambio más notorio en la distribución del ingreso en las últimas décadas: el ingreso se ha concentrado en los centiles más altos, prácticamente a expensas de todos los demás.

Otra manera de ver la redistribución del ingreso a favor de los segmentos más altos es desde la perspectiva de la distribución entre las clases. En el caso característico de los Estados Unidos, se constata que el notable aumento de la desigualdad en ese país se debe exclusivamente al aumento de la desigualdad de ingresos entre la clase de rentistas y capitalistas y el resto de la sociedad [3]. Este quiebre abismal entre los ultra-ricos y el resto de la población es la característica diferencial básica de la distribución del ingreso en América Latina.

Las políticas de liberalización de movimientos internacionales de capital y de “desregulación del mercado de trabajo” (eufemismo por “eliminación de derechos sociales”) no fueron las únicas medidas pro-cíclicas de política del periodo neoliberal. La política tributaria también acompañó la general tendencia regresiva de las políticas económicas. Como casi todos los demás aspectos de la política económica y social, los efectos de la política impositiva de la fase contractiva fueron en el sentido de agravar la inherente deriva hacia la desigualdad generada por el ciclo. En el caso de Latinoamérica, por ejemplo, las reformas impositivas introducidas durante el periodo trasladaron en general la carga de impuestos de los grupos de altos ingresos hacia las clases medias y los pobres. Un amplio estudio de la literatura sobre incidencia impositiva concluye que sólo en 13 de un total de 36 países los sistemas impositivos eran progresivos — los restantes eran regresivos o proporcionales [4]. Concluyen también que la progresividad de los impuestos disminuyó en varios países en desarrollo luego de las reformas fiscales introducidas.

Una nueva fase expansiva debería revertir este prolongado proceso de redistribución regresiva. Un nuevo régimen de crecimiento implica necesariamente la constitución de un nuevo modo de regulación distributiva y de generación de demanda agregada. Un nuevo modo de regulación de la etapa expansiva debería establecer un nuevo conjunto de reglas, mecanismos e instituciones distributivamente progresivas, capaces de sostener el continuado despliegue del nuevo paradigma tecnológico “digital”, basado en las tecnologías de la información y comunicación [5]. En términos generales, todas estas formas de la regulación tienden a la incorporación al cuerpo político y social de los amplios grupos sociales marginados y semi-marginados en la fase contractiva.

Las herramientas político-económicas básicas de la regulación son el presupuesto público y la innovación institucional. Tanto la política de gastos como de ingresos públicos tienen efectos redistributivos. La política económica dispone de toda una panoplia de instrumentos, tanto cuantitativos (impuestos, transferencias, gasto social, etc.) como cualitativos (reformas agraria y de recursos naturales, reforma educativa, de jubilaciones y pensiones, etc.) para influenciar la manera en que el crecimiento económico beneficia a los distintos grupos sociales.

Del lado de los ingresos públicos, es inherente a la fase expansiva la reversión del generalizado rol regresivo de la fiscalidad, y la gestación de nuevas formas progresivas y eficaces de tributación, que tengan la capacidad de aumentar el rol distributivamente progresivo del presupuesto público. Del lado del gasto, el presupuesto público tiene también efectos distributivos importantes. Según la manera en que es concebido, el gasto en infraestructura — por ejemplo el destinado a la infraestructura eléctrica, a las comunicaciones o al transporte — tiende a beneficiar a ciertos grupos sociales y de ingresos más que a otros. Las inversiones públicas en salud, agua corriente, vivienda, y particularmente en educación, pueden ser usadas con fines de redistribución progresiva de capacidades y oportunidades vitales. La inversión en programas de (re)distribución de tierras y otros activos productivos, y la promoción de formas asociativas de producción y de crédito, son otros tantos ejemplos de gasto público redistributivo. De todas las formas de gasto público, sin embargo, las que más directa y rápidamente disminuyen la desigualdad y la pobreza son las transferencias monetarias directas, como por ejemplo los subsidios a la maternidad y la infancia [6].

En suma, una política socioeconómica congruente con un nuevo periodo expansivo, y con la gestación de un nuevo paradigma socioeconómico, incluye como elemento esencial una política distributiva orientada hacia la búsqueda de una mayor igualdad y justicia social. Por esta razón, las estrategias de esta nueva fase deberán necesariamente contar con un conocimiento preciso y detallado de la generación y distribución del ingreso, de manera de permitir un diseño cuidadoso de las políticas redistributivas, y su minucioso seguimiento a lo largo del tiempo.