No es incompatible ordenar la economí­a y profundizar la inclusión social

Hay quienes piensan que ordenar la economía implica reducir o postergar los objetivos de inclusión social. Creen, unos sinceramente y otros defendiendo propios intereses, que es necesario poner la casa en orden (una casa con demasiados privilegios y desigualdades) para, luego (un después de penas y dolores populares), ver de mejorar condiciones de vida de las mayorías. Nada de eso, si de transformar se trata no sólo es posible sino imprescindible hacer converger el ordenamiento de la economía con la profundización de la inclusión social. Un ejemplo para ilustrar este desafío.Abordar esta cuestión exige antes que nada explicitar qué significa ordenar la economía y para quién se lo hace. Es que hay muy diversas concepciones acerca de la naturaleza y el propósito de poner orden en una economía. ¿Ordenamos lo que está desordenado para restaurar una situación perdida? De ser así estaríamos encarando un proceso de restauración de un pasado añorado. ¿O estamos procurando ordenar de otra forma las variables económicas para dar paso a una diferente dinámica que la preexistente? En este caso estaríamos encarando un proceso de transformación del rumbo y de la forma de funcionar de nuestra sociedad.

Esta es una primera gran divisoria de aguas: ordenar la economía para retornar a una dinámica socioeconómica generadora de una enorme concentración de la riqueza, tremenda desigualdad y recurrente inestabilidad sistémica o, en cambio, ordenar las variables económicas para transformar esa dinámica.

Desde esta última perspectiva son muchos los aspectos y áreas de la economía que necesitan ser reconsiderados. Sin embargo, en un artículo corto es imposible abarcar esa totalidad por lo que optamos por escoger un sólo ámbito de la política económica para utilizarlo como ejemplo del enfoque sugerido: el subconjunto de variables y relaciones económicas, políticas, sociales y ambientales que hacen parte de una política de ingresos y gastos públicos. Otros críticos ámbitos que no se abordan en estas líneas incluyen la aplicación del ahorro que fluye en un país (actores, canales, destino al consumo, atesoramiento, inversión productiva, especulación, fuga al exterior), las relaciones entre exportaciones e importaciones, los movimientos de capital, los formadores de expectativas, la estructura de poder real, el sistema político y su representatividad, los valores prevalecientes, entre muchos otras áreas que condicionan o sobre condicionan el funcionamiento económico.

Solvencia fiscal

La solvencia fiscal es una de esas relaciones básicas de la economía que es necesario asegurar; de no hacerlo, se generan muy graves problemas en el funcionamiento económico. Esta solvencia deriva de la relación que existe entre los ingresos y los gastos públicos. Desbalances entre ambos subconjuntos de variables lleva a un déficit o a un superávit en las cuentas públicas. Pero lo crítico pasa por la forma como se nivelan ingresos y gastos porque hay muy diversas formas de obtener los ingresos públicos así como de aplicar el gasto público. Como se verá, las opciones de ingresos y de gastos que se utilicen reflejan el rumbo escogido y la forma de funcionar que se adopta para lograr los objetivos y asegurar la trayectoria.

Con esto señalamos que la solvencia fiscal es una condición de sustentabilidad del funcionamiento económico pero no es en sí misma un fetichismo a obtener de cualquier forma: lo determinante es cómo se lo logra porque el tipo de ingresos que se obtenga (impuestos progresivos o regresivos, endeudamiento para financiar inversión o cubrir crecientes déficits operacionales) y la naturaleza de los gastos que esos ingresos financian consagrarán diferentes senderos de crecimiento: desde uno concentrador a otro de desarrollo sustentable e inclusivo, pasando por híbridos intermedios. En otras palabras, importa disponer de solvencia fiscal pero no cualquier tipo de solvencia fiscal.

Ingresos públicos que promuevan sustentabilidad e inclusión

En general, la mayor parte de los ingresos públicos proviene de los impuestos que se establecen y del endeudamiento que se contrae. Un sistema tributario regresivo (aquel que carga relativamente más a los sectores de ingresos medios y bajos) atenta contra los objetivos de inclusión y promueve la concentración de la riqueza que impacta sobre la desigualdad, pobreza e inestabilidad sistémica.
Un endeudamiento cuantioso y de naturaleza dispendiosa compromete la viabilidad del desarrollo nacional al dar paso a una corriente de crecientes pagos sin generar mayor capacidad productiva y de ingresos públicos y privados. Este tipo de estructura tributaria y de endeudamiento público van de la mano: los sectores de mayores ingresos inciden de tal forma sobre la política económica que traban los intentos de establecer mayor progresividad impositiva e imponen un endeudamiento que facilita la materialización y eventual fuga de sus ganancias especulativas.

Por el contrario, una política de ordenamiento fiscal compatible con profundizar la inclusión social se lograría reemplazando cada vez más lo que se recauda con impuestos que gravan ingresos y consumos populares por impuestos que graven a las ganancias, el patrimonio y las transacciones financieras especulativas. Al mismo tiempo, se impone abatir la tremenda evasión impositiva de los sectores de mayores recursos que utilizan una diversidad de mecanismos como las triangulaciones comerciales realizadas a través de jurisdicciones poco reguladas o de guaridas fiscales [[Ver [Diferenciar generación, distribución y extracción de valor->http://opinionsur.org.ar/Diferenciar-generacion].]] , ciertas asociaciones ilícitas para camuflar ganancias [[Ver un [caso reciente de asociación ilícita para comercializar cereales en Diario Página 12->http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-240406-2014-02-23.html].]], contabilidades “creativas” para engañar al fisco, entre muchos otros. De igual modo toca transformar el nivel y la naturaleza de los endeudamientos que se contraigan.

Vale decir, si se requiriesen mayores ingresos y hablamos de solvencia fiscal consistente con el objetivo de inclusión social, las medidas a tomar serían (i) transformar la estructura tributaria hacia otra mucho más progresiva; (ii) eliminar los mecanismos de evasión tributaria, en particular de los grupos concentrados; (iii) endeudarse con prudencia sin comprometer el desarrollo nacional; y (iv) orientar el endeudamiento a financiar fundamentalmente obras y servicios de infraestructura social y productiva.

Gasto público que promueva sustentabilidad e inclusión

La otra gran variable que afecta la solvencia fiscal es el gasto público. Su importancia va mucho más allá de la pura solvencia fiscal porque el gasto público influye de manera decisiva sobre el rumbo y la forma de funcionar del país. Así, mientras que el nivel del gasto público en relación a los ingresos públicos define el grado de solvencia fiscal, la naturaleza del gasto, su composición, es una variable crítica en términos de inclusión social y sustentabilidad del desarrollo.

El gasto público es una poderosa herramienta para impulsar la demanda interna ya que suma sus compras e inversiones a las que realizan los privados. Como ocurre con casi todo en economía, el momento, la oportunidad en que se aplica una medida es determinante para lograr los objetivos que se persiguen. Así, impulsar la demanda interna es conveniente en algunos casos y menos en otros: depende si existiesen o no factores productivos ociosos que la demanda privada no hubiese sido capaz de movilizar. En el caso de existir factores ociosos, el gasto público cumple el rol de dinamizar la economía sin causar mayores efectos secundarios no deseados. En cambio, si se estuviese en una situación muy cercana a la plena ocupación de los factores productivos del país, el gasto público necesitaría alentar fuertemente la inversión (pública y privada) para evitar que un incremento de demanda no fuese acompañado por una mayor oferta dando lugar a un aumento de tensiones inflacionarias.

Esto es aun más complejo si consideramos la matriz productiva nacional. Hay sectores donde existen serias situaciones oligopólicas que facilitan permanentes abusos de poder de mercado para extraer valor generado por otros [[Ver [Abusos de poder de mercado->http://opinionsur.org.ar/Abusos-de-poder-de-mercado].]] . En ese contexto, una mayor demanda inducida por un mayor gasto público orientado por ejemplo a subsidiar el consumo popular, permitiría a quienes detentan posiciones dominantes maximizar tasas de ganancia vía precios sin necesidad de ampliar su oferta; ellos son los principales formadores de precios en sus respectivos sectores. De ahí que importe y mucho, que cuando se aumente el gasto público orientado a subsidiar el consumo sea acompañado por otras medidas que permitan impedir los abusos de poder de mercado; habrá que asegurar que la oferta productiva acompañe el crecimiento de la demanda y que la intermediación comercial no termine perjudicando tanto a productores como a consumidores [[Un aspecto no menor es quiénes en definitiva logran apropiarse de la mayor proporción del valor que no generaron. En algunos casos son los propios productores de un determinado producto aun cuando, con mayor frecuencia, suelen ser quienes detentan posiciones dominantes en la cadena de comercialización.]].

Por otra parte, habrá que considerar el componente importado de los sectores que se beneficien con un eventual aumento del gasto público para asegurar que exista disponibilidad de divisas. Si se estuviese en una situación de severa escasez de divisas, habría que adoptar medidas para dirigir el incremento del gasto hacia actividades y actores con menores componentes importados.

En síntesis, si bien los niveles de gasto público pueden llegar a afectar la solvencia fiscal, poner orden en la economía del sector público no implica cortar partidas que inciden sobre la inclusión social sino trabajar fuerte para mejorar la productividad socioeconómica del gasto público; esto es, redoblar la efectividad de la aplicación del gasto. Son muchos los casos de derroche por mala aplicación del gasto público que necesitan ser corregidos, además de eventuales ineficiencias en el propio gasto social. Así, por ejemplo, en lugar de cortar subsidios al consumo popular corresponde eliminar los subsidios que reciben sectores afluentes o que no los necesitan; y esto puede lograrse estableciendo tarifas diferenciales (energía, combustibles, entre otras) así como contribuciones de mejoras realistas para financiar obras de infraestructura que sirven a sectores afluentes y que hoy se financian total o parcialmente con partidas presupuestarias.

Conclusión: solvencia fiscal que promueva sustentabilidad e inclusión

De lo anterior surge que la solvencia fiscal es el resultante de diversas combinaciones de ingresos y gastos públicos; de ningún modo de una única posible combinación. Existen diferentes opciones para recaudar ingresos y para configurar la composición y productividad socioeconómica del gasto público, cada una con diferentes impactos en cuanto a sustentabilidad e inclusión social. Es a ese nivel de desagregación de los ingresos y de los gastos públicos que es necesario trabajar cuando se desea conciliar lo económico y lo social.

Las medidas sugeridas para el ejemplo de ingresos y gastos públicos son justamente del tipo que posibilita ordenar la economía profundizando la inclusión social; enfoques semejantes para otras áreas críticas del sistema económico son igualmente necesarios. En cambio, cuando se acude a medidas que propugnan ordenar la economía sin afectar privilegios, sin transformar la dinámica concentradora, ahí sí que se torna incompatible el tipo de ordenamiento económico propuesto con la sustentabilidad y la inclusión social.

Toda transformación suscita resistencias de quienes no están dispuestos a ceder posiciones. En este crítico ámbito de transformar y hacer más efectiva la acción pública y su política económica, esas resistencias se multiplican por lo que es fundamental trabajar para lograr un fuerte sustento político y un permanente esclarecimiento de la opinión pública. Las fuerzas que buscan preservar el orden establecido son siempre poderosas ya que a su poder económico suman la complicidad de ciertos sectores de la política, los medios y la justicia que les son adictos. Vale recordar que el rumbo de un país y su forma de funcionar emergen de la correlación de fuerzas prevaleciente y es en el seno de esas tensiones, plagadas de intereses, necesidades y emociones, donde adquieren su verdadera significación las diferentes opciones de política económica.

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