Opinion Sur
América Latina es la región del globo que muestra mayor desigualdad socioeconómica como consecuencia del modo en que operan los mercados, malamente regulados por el Estado, y también de la regresividad que resulta de su débil fiscalidad (en especial, de su sistema tributario). El autor analiza con un enfoque estructural las circunstancias que vinculan los impuestos con la desigualdad, asumiendo los riesgos que supone delinear un breve cuadro de situación para un subcontinente tan heterogéneo.
1. El impacto del sistema tributario sobre la desigualdad
En general, los impuestos y el gasto público en América Latina mejoran muy poco el nivel de (in)equidad. La gran desigualdad impuesta por el funcionamiento del “mercado” -a pesar de las regulaciones estatales que apuntan a limitarla a través de las políticas macroeconómicas, las sectoriales, las laborales y otras acciones distintas de las propiamente fiscales – resulta apenas corregida por la acción fiscal, esto es, por la recaudación de impuestos y la distribución del gasto público. Su efecto suele ser marginal: por ejemplo, en Argentina logra bajar el índice que mide la desigualdad –llamado Gini- desde el 0.51 que define el “mercado” a 0,49 (2006). Ese índice refleja el nivel de equidad de un país entre los extremos de una absoluta igualdad (valor 0 del Gini) y la extrema desigualdad (valor 1); cuanto más cercano a 1, refleja una situación de mayor desigualdad, y cuanto más próximo a cero una más equitativa.
Una visión de Largo Plazo (y la situación a principios del milenio)
Coeficientes GINI de equidad de ingresos en AL y Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) 1950-2002 (promedios por década) [VER CUADRO ADJUNTO->http://www.opinionsur.org.ar/impuestosydesigualdad.pdf]
En los países más avanzados la inequidad “antes de impuestos y transferencias” estatales resulta apenas menor a la de AL (con Ginis entre 0,42 y 0,53, y Japón con un excepcional 0,34) pero –a diferencia de lo que ocurre en AL- disminuye sustancialmente como consecuencia de la acción fiscal (la que explica la caída del nivel de inequidad a Ginis de entre 0,22 y 0,35)
2.- ¿ Porqué el aporte fiscal a la corrección de la inequidad es tan limitado ?
En primer lugar, porque el nivel de presión fiscal es muy limitado en la región (salvo el caso de Brasil, la estructura tributaria muy regresiva y los niveles de evasión/elusión altos. El sistema tributario privilegia los impuestos a los consumos y muestra un nivel de carga muy débil sobre los ingresos y los patrimonios de los más ricos.
En segundo término, porque la propia estructura del gasto no parece mostrar un sesgo progresivo suficiente, debido : i ) al peso de los servicios de la deuda externa, en los países más endeudados; ii ) a las transferencias a empresas privadas y subsidios orientados a sectores sociales que no los necesitan; iii ) a las carencias, ineficiencias y “filtraciones” en la inversión pública; iv ) al limitado alcance y la insuficiente “progresividad” en el suministro de bienes públicos (educación, salud y otros); v ) a la muy limitada eficiencia del aparato de gestión estatal (y también de los Poderes del Estado, al nivel político); y vi) a la propia ineficacia y ”desvíos” en la gestión en los programas sociales redistributivos. Se enfrentan, entonces, serios desafíos en estos campos, tanto del lado de los ingresos como del lado del gasto público: si no se logra “legitimar” entre amplios sectores de la sociedad (en especial, los llamados “sectores medios”) el nivel y la estructura presentes del gasto público, será difícil que se puedan encarar cambios significativos que apunten a elevar la presión fiscal y reformar la estructura tributaria (en un sentido progresivo).
3.- Implicancias para un proceso de reformas fiscales, progresivas y sostenibles
Por una parte, se ha consolidado en la región –con muy pocas excepciones- una estructura estatal degradada e ineficiente, “colonizada” por intereses corporativos de todo tipo. En particular, el Estado ha sido permeable al poder de un sector privado crecientemente concentrado y transnacionalizado (el porcentaje de propiedad extranjera en sectores clave de la actividad económica suele ser muy alto) y periódicamente sujeto a fuertes disputas por la hegemonía en su seno, en muchos casos.
Se han registrado además en varios importantes países de la región, durante los períodos de “caída” de las dictaduras y hegemonía neoliberal, severas redistribuciones regresivas de la riqueza de muy difícil reversión, principalmente a través de: i ) la nacionalización masiva de pasivos privados; ii ) la constitución de enormes deudas públicas externas; iii ) extensos procesos de privatizaciones que transfirieron, usualmente a “precio vil”, buena parte del patrimonio público acumulado por las generaciones precedentes (incluyendo, en el caso de Argentina, sectores claves como los de hidrocarburos y energía, y la entrega de la explotación en condiciones extremadamente “laxas” de la pesca y la minería); y iv ) el deterioro de la educación pública. Estas regresivas redistribuciones de riqueza han tendido a ampliar y consolidar los cambios negativos en el campo de los ingresos (necesariamente vinculado a la distribución de los patrimonios).
En tercer lugar, debe señalarse el que quizás sea el más importante problema: los cambios cultural-institucionales consolidados, que parecen haber transformado sociedades con variada vocación igualitaria en otras mucho más fracturadas, pasivas y atemorizadas (sobre todo, ante los peligros –reales o manipulados- de inestabilidad económica). Se puede verificar , a este respecto, que mientras los sectores socio-económicos especialmente beneficiados por la evolución de largo plazo descripta –los privilegiados- suelen trabajar con eficacia para sostener a rajatabla el statu quo, las inmensas mayorías que se beneficiarían con los cambios posibles no sólo no suelen movilizarse para intentarlos sino que, incluso, en muchos casos actúan de un modo inverso al usual en los países más avanzados (constituyéndose en “vagón de arrastre” de los sectores minoritarios).
Por último, las tendencias de la economía y la sociedad globales plantean oportunidades pero también serias limitaciones para el desarrollo de procesos reformistas progresivos en nuestros países.
4.- ¿ Qué se puede hacer entonces ?
En primer lugar, sería necesario que las organizaciones sociales de todo tipo comenzaran a informarse y actuar a favor del cambio; de la continuidad del proceso de crecimiento económico, con mayor igualdad y más y mejor democracia en nuestros países. Una alternativa nacional reformista requeriría además, más allá de este necesario esfuerzo de esclarecimiento y debate, que : i ) una amplia coalición político- social reclame y respalde los cambios necesarios; ii ) pueda reunirese fuerte voluntad en los más altos niveles políticos, para iniciar y sostener durante los largos tiempos requeridos estos cambios sustanciales en la distribución de ingresos y también -hasta donde sea posible- de riquezas; y iii ) cierta voluntad para arribar a compromisos que eviten las rupturas por parte de los sectores privilegiados (acostumbrados a “no contribuir” en América Latina). A escala regional, sería muy importante la consolidación del proceso de integración y los efectos de apoyo, “contagio” y cooperación que pudieran potenciar los procesos nacionales de cambio y las sinergías regionales posibles.
Algunos temas clave de la agenda reformista requerirán además, de modo ineludible, acciones a nivel supranacional: se trata de los casos, entre otros varios, de la regulación financiera global pendiente; del establecimiento de una autoridad tributaria global; de la eliminación (o limitación sustancial del margen de maniobra) de los “paraísos fiscales”; y de las acciones eficaces y perentorias necesarias en materia ambiental. Para impulsar esta agenda global, el avance regional resulta también indispensable.
*Economista argentino, miembro del Grupo Fénix e investigador en el CEFID-AR
