Transformación de la matriz productiva: lo sectorial, lo social, lo político

En muchos de nuestros países es imprescindible transformar la matriz productiva para poder lograr un vigoroso y sustentable desarrollo inclusivo. Esa transformación no sólo trata de la estructura y el funcionamiento sectorial de la matriz productiva sino también de los actores que participan y los que son marginados, de las relaciones que se establecen entre actores y de cuál es el papel que el Estado suele o puede jugar. Como en todo proceso económico, importa lo sectorial, lo social y lo político.

Qué es una matriz productiva y su significación

La matriz productiva de un país, una región, una provincia, expresa como está estructurado y como funciona su sistema productivo, es decir, qué se produce, quiénes producen, cómo se produce, dónde se produce, cuánto se produce, cuándo se produce y cómo y dónde se vende lo que se produce. La matriz productiva explicita las cadenas de valor existentes (relaciones entre actores económicos en los diferentes sectores de la economía) y cómo se distribuyen entre esos actores, nacionales, locales o externos, los resultados del proceso productivo.

Un buen análisis de la matriz productiva arroja valiosa luz acerca de sus impactos sobre la marcha del sistema económico; permite apreciar el grado de efectividad en la utilización de los factores productivos disponibles, la dependencia de insumos importados y, algo muy importante, cómo se genera y distribuye valor en un país, explicitando los mecanismos de apropiación de valor que existen y cómo operan en las distintas realidades y circunstancias.

Cómo surge una matriz productiva

La estructura y el funcionamiento de una matriz productiva son fundamentalmente el resultado de múltiples y diversas interacciones entre personas y grupos económicos internos y externos que se fueron plasmando a través de la historia. Estas interacciones se dan en contextos internacionales sobre los que poco incidimos; pueden resultar favorables o no dependiendo de la inserción en el comercio internacional y las habilidades con que encaremos cada coyuntura. En cualquier caso, la matriz productiva termina de ser moldeada por las políticas públicas que regulan la operación de los mercados y orientan el flujo y la distribución de recursos; políticas públicas que resultan de la correlación de fuerzas sociales prevalecientes, esto es, del poder relativo que detenta cada actor y las alianzas que se establezcan entre ellos. Así, el tipo de matriz productiva que prevalece tiende a expresar las voluntades y los intereses de los actores de mayor peso relativo y, como tal, es una construcción no sólo económica sino también política.

Problemas de una matriz productiva

Los problemas que afectan a una matriz productiva pueden ser (i) de naturaleza funcional, es decir dificultades de funcionamiento del sistema productivo relacionados con deficiencias en cuanto a la disponibilidad de infraestructura, de acceso a mercados, de la disponibilidad de crédito o de otras variables que afectan el flujo productivo; (ii) de naturaleza estructural, o sea relacionados con una estructura sectorial y social de la matriz productiva que, en casi todo el mundo, genera una aguda concentración de la riqueza y recurrentes episodios de inestabilidad sistémica; o (iii) de naturaleza a la vez funcional y estructural, que es la situación más frecuente en las economías emergentes de nuestros países del Hemisferio Sur.

Toca explicitar que lo que unos y otros consideran como situación problemática difiere según sean los objetivos y visiones que se persiguen. Hay quienes estamos comprometidos con una visión de democracia plena, no sólo formal en términos de una representación más o menos manipulada por quienes tienen capacidad de formar opinión pública sino plena en cuanto a equidad, justicia, transparencia, inclusión social, vigor productivo, creatividad. También existen personas y grupos de corte neoliberal que confían que un libre mercado sabrá alinear las variables económicas para producir beneficios generalizados; sostienen la teoría del derrame que señala que primero toca centrarnos en ordenar la economía, dejar que los actores libremente decidan cómo actuar y, luego, una vez consolidado un vibrante crecimiento, las ventajas y logros que inicialmente se concentraron en manos de unos pocos se derramarán sobre toda la sociedad.

La historia de las economías emergentes señala que esto no es lo que ocurre en la realidad sino que, por el contrario, las ventajas que obtienen algunos para acumular más rápido que los demás tiende a reproducirse e incluso acelerarse a través del tiempo. La matriz productiva que prevalece posibilita que los actores más fuertes abusen de su poder de mercado para apropiarse de buena parte del valor que otros generan. Además, esos sectores concentrados no aplican localmente las enormes ganancias extraordinarias que obtienen sino que fugan gran parte de ellas al exterior y evaden su responsabilidad tributaria. De este modo, en lugar de producir el mentado derrame sobre el conjunto social, se esteriliza buena parte de los excedentes generados por el esfuerzo productivo nacional a través de la fuga de grandes capitales y la evasión impositiva. Un sistema económico de esta naturaleza conduce hacia recurrentes episodios de inestabilidad sistémica – [1] .

(i) Un ejemplo típico: estrangulamiento del sector externo

Un caso típico es el tristemente célebre estrangulamiento del sector externo que en economías emergentes tiende a ser generado por una matriz productiva principalmente agroexportadora. Esta matriz tiene su punto de mayor vulnerabilidad en la concentración de la comercialización de los productos de exportación que suele estar en manos de grandes corporaciones trasnacionales que, por su estratégica ubicación en la cadena de valor y la desigual capacidad que detentan para negociar precios y otras condiciones, se apropian de parte del valor generado por productores pequeños, medianos y aun grandes. A esto agregan la evasión de impuestos que materializan sub facturando lo que venden a empresas subsidiarias basadas en otras jurisdicciones de baja o nula carga impositiva; sus subsidiarias luego revenden los productos a los destinatarios finales a precio pleno remitiendo las ganancias a sus casas matrices en países afluentes o, más frecuentemente, a cuentas en guaridas fiscales.

Mientras tanto, el país con matriz productiva volcada a la agro-exportación necesita importar todo tipo de bienes de consumo, de insumos y de equipamientos productivos. Cuando factores externos desfavorables en precios o mercados se suman a las maniobras para reducir el valor de las exportaciones y evadir el pago de impuestos, se provocan desbalances entre la entrada y la salida de divisas. Este desbalance es con frecuencia encarado acudiendo a endeudarse fuera del país lo cual puede hacerse por un cierto tiempo; si en cambio se prolongase indefinidamente, la situación se torna insostenible.

(ii) Otro ejemplo: diversificación de la matriz productiva hacia actividades intensivas en el uso de factores locales escasos o inexistentes

En el afán de evitar que un país siga dependiendo de sólo la producción primaria, a veces se acude a alentar el establecimiento de todo tipo de actividades, incluyendo aquellas que son intensivas en la utilización de factores productivos escasos o inexistentes en el país. Es el caso de industrias que dependen severamente de insumos importados o de una enorme provisión de energía. Si el país sufriese de escasez de divisas o fuese insuficiente la oferta de energía, no convendría alentar ese tipo de industrias, a menos que ellas mismas pudiesen generar divisas o se hubiese programado ampliar la provisión de energía. En todo caso, en una fase inicial de la transformación de la matriz productiva no dañaría impulsar actividades que generen divisas y no sean grandes consumidores de energía, como el turismo, la agroindustria, la ingeniería liviana y servicios, muy particularmente los intensivos en conocimiento (sea conocimiento disponible o que pueda generarse impulsando la educación, la ciencia y la tecnología).

Transformación sectorial de la matriz productiva

La decisión de transformar la matriz productiva implica que se reconoce la existencia de serios obstáculos y deficiencias los cuales impiden lograr un desarrollo justo y sustentable y, además, que prima la voluntad de actuar para resolverlos. El esfuerzo transformador involucra a todos los actores pero es el Estado quien lo lidera utilizando la gran variedad de instrumentos que están a su disposición: financieros, impositivos, regulatorios, cambiarios, provisión de infraestructura social, productiva y de ciencia y tecnología, acuerdos comerciales y de inversión, entre muchos otros. La orientación que tome el Estado dependerá de qué fuerzas sociales lo controlan, lo cual refuerza la noción que la transformación de la matriz productiva es una decisión primordialmente política aun cuando sujeta a una serie de restricciones y condicionamientos.

De acuerdo con lo ya señalado, sería recomendable que la transformación de la matriz productiva apuntase a promover actividades que utilicen apropiadamente los factores que están disponibles en un país, como sus recursos naturales, su localización en relación a mercados, la infraestructura social y productiva de que dispone o la nueva que está programando realizar. Está claro que no se trata de una situación estática ya que puede alterarse y mejorarse la dotación relativa de factores especialmente a través del desarrollo de conocimientos y su aplicación productiva. Esto es, que la base de competitividad de un país no queda anclada en la cantidad, calidad y localización de los factores existentes sino que es dinámica y puede modificarse a través de políticas promocionales efectivas y de saber aprovechar los cambios de circunstancias internas y externas.

Así, por ejemplo, si bien la base primaria de nuestros países fue una característica principal de la matriz productiva nacional (producto muchas veces de una división internacional del trabajo que nos fuera impuesta), esa producción primaria fue evolucionando, lenta o aceleradamente, hacia actividades procesadoras de las materias primas que agregan valor a las mismas (más empleos e ingresos). Hoy resulta imprescindible que la matriz productiva cada vez más incluya actividades intensivas en conocimiento, el ámbito productivo más promisorio de los tiempos que corren.

Lo social y lo político en la transformación de la matriz productiva

Mucho más puede decirse sobre la transformación sectorial de la matriz productiva pero, en lugar de ahondar esos aspectos, en las líneas que siguen nos centraremos en explicitar aspectos sociales y políticos de esa transformación, dimensiones que no por casualidad son menos reconocidas: los diferentes actores que participan, las relaciones que se establecen entre ellos y otros nuevos que podrían sumarse en mejores condiciones al sistema productivo.

Quienes promovemos democracias plenas señalamos que la matriz productiva debe incluir a todos los actores que tengan voluntad y disposición de trabajar y que esa inclusión debe ser programada de forma tal que no se amplíe la base de apropiación de valor hoy existente. Para lograrlo habrá que trabajar en varios niveles.

Al interior de la matriz existente

Un nivel importante se refiere a la ampliación de empleos y la distribución de resultados al interior de la matriz productiva existente. La ampliación de empleos está vinculada con el crecimiento y los tipos de organización y tecnología que son adoptados, un ámbito de decisión empresarial aunque susceptible de ser influido por políticas públicas. En cuanto a la distribución de resultados resulta crítico establecer espacios confiables y transparentes de negociación entre quienes contribuyen al proceso productivo de la empresa: trabajadores, gerentes, propietarios, Estado. Se trata de alinear intereses de modo de asegurar al mismo tiempo la buena marcha de la actividad productiva y una justa compensación a quienes la hacen posible. Esto implica, por un lado, impedir que por su mayor poder de negociación y acceso a la información propietarios y directivos se apropien de parte del valor generado por los demás participantes y, por otro, que exigencias sin sustento puedan minar la propia viabilidad de la actividad productiva.

Extracción-retención de valor en cadenas productivas

Un nivel de intervención de la mayor importancia hace a las cadenas de valor; en ellas participa una diversidad de actores: consumidores, unidades productivas pequeñas y medianas, empresas que lideran las cadenas de valor, el Estado en su doble rol de regulador del funcionamiento de los mercados y de principal proveedor de infraestructura productiva y servicios públicos, esenciales para el buen funcionamiento de las cadenas de valor. Es en el seno de las cadenas de valor donde operan duros mecanismos de apropiación de valor los cuales deben ser removidos. En otros textos hemos reseñado algunos de los más importantes [2] . En estas líneas utilizaremos como ejemplo la producción de alimentos

La producción de alimentos implica toda una extensa y diversificada trama productiva que incluye a diversas cadenas de valor (cereales, lácteos, carnes, vegetales, frutas, etc). Cada cadena de valor tiene su propia estructura y lógica de funcionamiento por lo que las intervenciones que fueren necesarias realizar debieran contemplar sus diferentes singularidades. Sin embargo y más allá de las específicas modalidades con que se presentan, es posible identificar un común denominador: ciertos actores (grandes corporaciones o intermediarios) controlan fases estratégicas de la cadena productiva, sea a nivel de producción, comercialización, exportación o importación. Esto posibilita que puedan apropiarse vía precios y otros condicionamientos de buena parte del valor generado por sus proveedores y consumidores. Si el Estado actuase para abatir abusos de poder de mercado que pudieran estar ejerciendo operadores oligopólicos, se lograría cambiar el perfil de distribución de resultados entre pequeños, medianos y grandes productores, procesadores, comercializadores internos y exportadores.

Por otra parte, las grandes corporaciones son generalmente intensivas en tecnologías ahorradoras de fuerza de trabajo (impactando la generación de empleos e ingresos) y fuertes demandantes de equipamientos e insumos importados. En cambio, medianos y pequeños productores tienden a utilizar tecnologías ajustadas a la dimensión de sus producciones que resultan ser más intensivas en mano de obra y menos dependientes de insumos y equipamientos importados.

Promoción de nuevos tipos de actores económicos

Un tercer nivel de intervención es el de promover el establecimiento y desarrollo de nuevos tipos de actores económicos, novedosas formas organizativas de producción capaces de integrar en su seno a trabajadores y pequeños productores de tal forma que logren insertarse en promisorias cadenas de valor y no en espacios residuales como hoy ocurre. Lo que importa destacar es que no todos los actores se conducen necesariamente de la misma forma al involucrarse en la producción, en especial si las fuerzas sociales y el propio Estado procuran dar paso a otros valores y actitudes.

Se trata de alentar nuevos tipos de emprendimientos productivos que, al funcionar, contribuyan al mismo tiempo a mejorar tanto la generación como la distribución de ingresos. Esas unidades ayudarían a expandir y fortalecer la base productiva de la sociedad, organizando con efectividad su producción y ajustando su accionar a valores y a relacionamientos con terceros propios de una democracia plena. Sus objetivos combinarán ser exitosos en competitividad y acceso a mercados, realizar apropiada reinversión de utilidades, respetar obligaciones sociales y tributarias, cuidar del medio ambiente y de las comunidades en las que operan. Al desarrollarse, las nuevas unidades podrán incluso sentar pautas de conducta empresarial que sirvan como referencia para el resto de los sectores productivos.

Emprendimientos con potencial transformador

Cuando reconocemos los actores existentes y vemos que grandes mayorías quedan fuera de los principales flujos productivos y sus resultados, habrá que encarar un crítico desafío: el de concebir emprendimientos de extracción popular con un inherente potencial transformador. Las actuales condiciones de precariedad en las que se desenvuelven pequeños y micro productores, cada uno atrapado en su aislamiento y baja productividad, hace muy difícil que puedan emerger a un mejor protagonismo productivo; es más probable que, ciclo tras ciclo, sigan desenvolviéndose en espacios económicos marginales con escasas posibilidades de acceder a sostenidas mejoras de su situación. Si procuramos promover exitosos nuevos actores económicos de extracción popular estamos compelidos a estructurar y establecer nuevos tipos de organizaciones productivas; en principio emprendimientos de tamaño medio con potencial transformador basados en ingenierías productivas capaces de integrar en su seno a un conjunto de pequeños productores hoy dispersos o desempleados. Ya existen numerosas experiencias de este tipo que pueden servir de referencia y han servido de sustento a varios artículos de Opinión Sur que abordan este tema [3] .

Proceso multidimensional y el papel del Estado

Hablar de transformar la matriz productiva sólo en términos sectoriales no es sino una peligrosa reminiscencia de la perimida teoría del derrame antes mencionada. Lo sectorial, lo social y lo político son dimensiones de un mismo proceso, que puede ser transformador o no de la matriz productiva. No considerar a lo social y lo político implica de por sí una definición del alcance que se pretende dar a la intervención sobre la matriz productiva: mejorar su funcionamiento tal cual hoy está estructurada sin remover los abusos y privilegios que generan serios desequilibrios y aseguran la reproducción de la presente concentración de la riqueza.

Es aquí donde el papel del Estado pesa fuerte. Si tuviésemos Estados estructurados para facilitar la reproducción del orden establecido (establecido por quienes detentan el poder de perfilarlo a su favor), ocurriría lo contrario de lo que la teoría del derrame vaticinaría que ocurriría. En cambio, un Estado que promueva un vigoroso y sustentable desarrollo inclusivo y que ejerza su poder regulador para transformar y no para preservar la concentración, logrará que quienes controlan los mercados y subordinan al resto de actores apropiándose de valor generado por trabajadores, proveedores y clientes, no puedan seguir haciéndolo; con un crítico beneficio adicional: que buena parte de los excedentes que el país genera, es decir que su sociedad produce con el esfuerzo de todos, dejará de fluir como hasta ahora ocurre hacia otras economías y guaridas fiscales, o hacia al indignante consumismo superfluo de las minorías beneficiadas con el tipo prevaleciente de matriz productiva.

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