Transformação da matriz produtiva: o setorial, o social, o político

Em muitos de nosso países, é imprescindível transformar a matriz produtiva para poder lograr um vigoroso e sustentável desenvolvimento inclusivo. Essa transformação não só trata da estrutura e funcionamento setorial da matriz produtiva, mas também dos atores que participam e dos que são marginalizados, das relações que se estabelecem entre atores e da qual é o papel que o Estado costuma ou pode desempenhar. Como em todo processo econômico, importa o setorial, o social e político.

O que é uma matriz produtiva e sua significação

A matriz produtiva de um país, uma região, um estado expressa como está estruturado e como funciona seu sistema produtivo, isto é, o que é produzido, quem produz, como é produzido, onde se produz, quanto se produz, quando é produzido e como e onde se vendo o que é produzido. A matriz produtiva explicita as cadeias de valor existentes (relações entre atores econômicos nos diferentes setores da economia) e como se distribuem entre esses atores, nacionais, locais ou externos, os resultados do processo produtivo.

Uma boa análise da matriz produtiva projeta valiosa luz acerca de seus impactos sobre a marcha do sistema econômico; permite apreciar o grau de efetividade na utilização dos fatores produtivos disponíveis, a dependência de insumos importados e, algo muito importante, como se gera e distribui valor em um país, explicitando os mecanismos de apropriação de valor que existem e como operam nas distintas realidades e circunstâncias.

Como surge uma matriz produtiva

A estrutura e o funcionamento de uma matriz produtiva são fundamentalmente o resultado de múltiplas e diversas interações entre pessoas e grupos econômicos internos e externos que se foram plasmando através da história. Essas interações se dão em contextos internacionais sobre os quais pouco incidimos; podem resultar favoráveis ou não, dependendo da inserção no comércio internacional e as habilidades com que encaramos cada conjuntura. Em qualquer caso, a matriz produtiva termina por ser moldada pelas políticas públicas que regulam a operação dos mercados e orientam o fluxo e a distribuição de recursos; políticas públicas que resultam da correlação de forças sociais prevalecentes, isto é, do poder relativo que cada ator detém e as alianças que se estabelecem entre eles. Assim, o tipo de matriz produtiva que prevalece tende a expressar as vontades e os interesses dos atores de maior peso relativo e, como tal, é uma construção não só econômica mas também política.

Problemas de uma matriz produtiva

Os problemas que afetam uma matriz produtiva podem ser (i) de natureza funcional, ou seja, dificuldades de funcionamento do sistema produtivo relacionados com deficiências quanto à disponibilidade de infraestrutura, de acesso a mercados, da disponibilidade de crédito ou de outras variáveis que afetam o fluxo produtivo; (ii) de natureza estrutural, ou seja, relacionados com uma estrutura setorial e social da matriz produtiva que, em quase todo mundo, gera uma aguda concentração de riqueza e recorrentes episódios de instabilidade sistêmica; ou (iii) de natureza, ao mesmo tempo, funcional e estrutural, que é a situação mais frequente nas economias emergentes de nossos países do Hemisfério Sul.

Cabe explicitar que o que uns e outros consideram como situação problemática difere segundo os objetivos e visões que se perseguem. Há os que estão comprometidos com uma visão de democracia plena, não só formal em termos de uma representação mais ou menos manipulada por quem tem capacidade de formar opinião pública senão plena enquanto igualdade, justiça, transparência, inclusão social, vigor produtivo, criatividade. Também existem pessoas e grupos de corte neoliberal que confiam que um livre mercado saberá alinhar as variáveis econômicas para produzir benefícios generalizados; sustentam a teoria do derrame, que destaca que primeiro cabe centrarmo-nos em ordenar a economia, deixar que os atores livremente decidam como atuar e, logo, uma vez consolidado um vibrante crescimento, as vantagens e conquistas que inicialmente se concentraram em mãos de uns poucos se derramarão sobre toda a sociedade.

A história das economias emergentes destaca que isto não é o que ocorre na realidade mas que, ao contrário, as vantagens obtidas por uns para acumular mais rápido que os demais tendem a se reproduzirem e, inclusive, acelerar-se através do tempo. A matriz produtiva que prevalece possibilita que os atores mais fortes abusem de seu poder de mercado para se apropriarem de boa parte do valor que outros geram. Ademais, esses setores concentrados não aplicam localmente os enormes ganhos extraordinários que obtêm mas enviam em fuga grande parte deles ao exterior e evadem sua responsabilidade tributária. Desse modo, em lugar de produzir o mencionado derrame sobre o conjunto social, esteriliza boa parte dos excedentes gerados pelo esforço produtivo nacional através da fuga de grandes capitais e da evasão tributária. Um sistema econômico dessa natureza conduz para recorrentes episódios de instabilidade sistêmica [1].

Um exemplo típico: estrangulamento do setor externo

Um caso típico é o tristemente famoso estrangulamento do setor externo que em economias emergentes tende a ser gerado por uma matriz produtiva principalmente agroexportadora. Essa matriz tem seu ponto de maior vulnerabilidade na concentração da comercialização dos produtos de exportação que costuma estar em mãos de grandes corporações transnacionais que, por sua estratégia localização na cadeia de valor e a desigual capacidade que detenham para negociar preços e outras condições, se apropriam de parte do valor gerado por pequenos produtores, médios e ainda grandes. A isto agregam à evasão de impostos que materializam subfaturando o que vendem a empresas subsidiárias baseadas em outras jurisdições de baixa ou nula carga tributária; suas subsidiárias logo revendem os produtos aos destinatários finais a preço pleno remetendo os ganhos a suas matrizes em países afluentes ou, mais frequentemente, a contas em guaridas fiscais.

Enquanto isso, o país com matriz produtiva voltada à agroexportação necessita importar todo tipo de bens de consumo, de insumos e de equipamentos produtivos. Quando fatores externos desfavoráveis em preços ou mercados se somam às manobras para reduzir o valor das exportações e evadir o pagamento de impostos, provocam-se desequilíbrios entre a entrada e a saída de divisas. Esse desequilíbrio é, com frequência, encarado apelando ao endividamento fora do país, o que pode ser feito por um certo tempo; se, em troca, se prolongar indefinidamente, a situação se tornar insustentável.

Outro exemplo: diversificação da matriz produtiva em direção a atividades intesivas no uso de fatores locais escassos ou inexistentes.

No afã de evitar que um país siga dependendo somente da produção primária, às vezes se apela para alentar o estabelecimento de todo tipo de atividades, incluindo aquelas que são intensivas na utilização de fatores produtivos escassos ou inexistentes no país. É o caso de indústrias que dependem severamente de insumos importados ou de uma enorme provisão de energia. Se o país sofresse de escassez de divisas ou fosse insuficiente a oferta de energia, não conviria alentar esse tipo de indústrias, a menos que elas mesmas pudessem gerar divisas ou se tivesse programado ampliar a provisão de energia. Em todo caso, em uma fase inicial de transformação da matriz produtiva não faria mal impulsionar atividades que gerassem divisas e não fossem grandes consumidores de energia, como o turismo, a agroindústria, a engenharia leve e serviços, muito particularmente os intensivos em conhecimento (seja conhecimento disponível o que se possa gerar impulsionando a educação, a ciência e a tecnologia).

Transformação setorial da matriz produtiva

A decisão de transformar a matriz produtiva implica que se reconhece a existência de sérios obstáculos e deficiências as quais impedem lograr um desenvolvimento justo e sustentável e, ademais, que prima a vontade de atuar para resolvê-los. O esforço transformador envolve a todos os atores mas é o Estado quem o lidera utilizando a grande variedade de instrumentos que estão a sua disposição: financeiros, tributários, regulatórios, cambiais, provisão de infraestrutura social, produtiva e de ciência e tecnologia, acordos comerciais e de investimento, entre muitos outros. A orientação tomada pelo Estado dependerá de que forças sociais o controlam, o que reforça a noção de que a transformação da matriz produtiva é uma decisão primordialmente política ainda quando sujeita a uma série de restrições e condicionamentos.

De acordo com o já destacado, seria recomendável que a transformação da matriz produtiva se orientasse a promover atividades que utilizem apropriadamente os fatores que estão disponíveis em um país, como seus recursos naturais, sua localização em relação a mercados, a infraestrutura social e produtiva de que dispõe ou a nova que está programando realizar. Está claro que não se trata de uma situação estática já que pode se alterar e melhorar a dotação relativa de fatores especialmente através do desenvolvimento de conhecimentos e sua aplicação produtiva. Isto é, que a base de competitividade de um país não fica ancorada na quantidade, qualidade e localização dos fatores existentes mas é dinâmica e pode se modificar através de políticas promocionais efetivas e de saber aproveitar as mudanças de circunstâncias internas e externas.

Assim, por exemplo, se bem a base primária de nossos países seja uma característica principal da matriz produtiva nacional (produto muitas vezes de uma divisão internacional do trabalho que nos foi imposta), essa produção primária foi evoluindo, lenta ou aceleradamente, para atividades processadoras das matérias-primas que agregam valor às mesmas (mais empregos e renda). Hoje resulta imprescindível que a matriz produtiva cada vez mais inclui atividades intensivas em conhecimento, o âmbito produtivo mais promissor dos tempos que correm.

O social e o político na transformação da matriz produtiva

Muito mais se pode dizer sobre a transformação setorial da matriz produtiva mas, em lugar de aprofundar esses aspectos, nas linhas que se seguem nos centraremos em explicitar aspectos sociais e políticos dessa transformação, dimensões que, não por casualidade, são menos reconhecidas: os diferentes atores que participam, as relações que se estabelecem entre eles e outros novos que poderiam se somar em melhores condições ao sistema produtivo.

Os que promovemos democracias plenas destacamos que a matriz produtiva deve incluir a todos os atores que tenham vontade e disposição de trabalhar e que essa inclusão deve ser programada de forma tal que não se amplie a base de apropriação de valor hoje existente. Para lográ-lo haverá que trabalhar em vários níveis.

No interior da matriz existente

Um nível importante se refere à ampliação de empregos e a distribuição de resultados ao interior da matriz produtiva existente. A ampliação de empregos está vinculada com o crescimento e os tipos de organização e tecnologia adotados, um âmbito de decisão empresarial, ainda que suscetível de ser influído por políticas públicas. Quanto à distribuição de resultados, é crítico estabelecer espaços confiáveis e transparentes de negociação entre os que contribuem para o processo produtivo da empresa: trabalhadores, gerentes, proprietários, Estado. Trata-se de alinhar interesses de modo a assegurar ao mesmo tempo a boa marcha da atividade produtiva e uma justa compensação aos que fazem possível. Isto implica, por um lado, impedir que por seu maior poder de negociação e acesso à informação proprietários e diretores se apropriem de parte do valor gerado pelos demais participantes e, por outro, que exigências sem sustento possa minar a própria viabilidade da atividade produtiva.

Extração-retenção de valor em cadeias produtivas

Um nível de intervenção da maior importância faz as cadeias de valor; nelas participa uma diversidade de atores: consumidores, unidades produtivas pequenas e médias, empresas que lideram as cadeias de valor, o Estado em seu duplo rol de regulador do funcionamento dos mercados e de principal provedor de infraestrutura produtiva e de serviços públicos, essenciais para o bom funcionamento das cadeias de valor. É no seio das cadeias de valor onde se operam duros mecanismos de apropriação de valor, os quais devem ser removidos. Em outros textos temos resenhado alguns dos mais importantes [2]. Nestas linhas utilizaremos como exemplo a produção de alimentos.

A produção de alimentos implica toda uma extensa e diversificada trama produtiva que inclui diversas cadeias de valor (cereais, lácteos, carnes, vegetais, frutas, etc). Cada cadeia de valor tem sua própria estrutura e lógica de funcionamento pelo que as intervenções que sejam necessárias realizar deveriam contemplar suas diferentes singularidades. Não obstante, e além das específicas modalidades com que se apresentam, é possível identificar um comum denominador: certos atores (grandes corporações ou intermediários) controlam fases estratégicas da cadeia produtiva, seja em nível de produção, comercialização, exportação ou importação. Isso possibilita que possam se apropriar via preços e outros condicionamentos de boa parte do valor gerado por seus fornecedores e consumidores. Se o Estado agisse para abater abusos de poder de mercado que pudessem estar exercendo operadores oligopólicos, se conseguiria mudar o perfil de distribuição de resultados entre pequenos, médios e grandes produtores, processadores, comercializadores internos e exportadores.

De outra parte, as grandes corporações são geralmente intensivas em tecnologias poupadoras de força de trabalho (impactando a geração de empregos e renda) e exigentes demandantes de equipamentos e insumos importados. Em troca, médios e pequenos produtores tendem a utilizar tecnologias ajustadas à dimensão de suas produções que resultam ser mais intensivas em mão de obra e menos dependentes de insumos e equipamentos importados.

Promoção de novos tipos de atores econômicos

Um terceiro nível de intervenção é o de promover o estabelecimento e desenvolvimento de novos tipos de atores econômicos, inovadoras formas organizativas de produção capazes de integrar em seu seio trabalhadores e pequenos produtores de tal forma que logrem se inserirem em promissoras cadeias de valor e não em espaços residuais como hoje ocorre. O que importa destacar é que nem todos os atores se conduzem necessariamente da mesma forma ao se envolver na produção, em especial, se as forças sociais e o próprio Estado procuram dar passo a outros valores e atitudes.

Trata-se de alentar novos tipos de empreendimentos produtivos que, ao funcionar, contribuam ao mesmo tempo a melhorar tanto para a geração como a distribuição de renda. Essas unidades ajudariam a expandir e fortalecer a base produtiva da sociedade, organizando com efetividade sua produção e ajustando sua ação a valores e a relacionamentos com terceiros próprios de uma democracia plena. Seus objetivos combinarão ser exitosos em competitividade e acesso a mercados, realizar apropriado reinvestimento de utilidades, respeitar obrigações sociais e tributárias, cuidar do meio ambiente e das comunidades nas que operam. Ao se desenvolverem, as novas unidades poderão, inclusive, assentar pautas de conduta empresarial que sirvam como referência para o resto dos setores produtivos.

Empreendimentos com potencial transformador

Quando reconhecemos os setores existentes e vemos que grandes maiorias ficam fora dos principais fluxos produtivos e seus resultados, haverá que encarar um crítico desafio: o de conceber empreendimentos de extração popular com um inerente potencial transformador. As atuais condições de precariedade nas quais se desenvolvem pequenos e micros produtores, cada um preso em seu isolamento e baixa produtividade, torna-se muito difícil que possam emergir para um melhor protagonismo produtivo; é mais provável que, ciclo após ciclo, sigam desenvolvendo-se em espaços econômicos marginais com escassas possibilidades de acessar à sustentadas melhoras de sua situação. Se procuramos promover exitosos novos atores econômicos de extração popular estamos compelidos a estruturar e estabelecer novos tipos de organizações produtivas; em princípio, empreendimentos de tamanho médio com potencial transformador baseados em engenharias capazes de integrar em seu seio a um conjunto de pequenos produtivos hoje dispersos ou desempregados. Já existem numerosas experiências desse tipo que podem servir de referência e têm servido de sustento a vários artigos de Opinión Sur que abordam esse tema [3].

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