Na encruzilhada contemporânea não mais ajuste, mas transformação

Os ajustes impostos em tantos países não resolvem mas magnificam os gravíssimos problemas gerados pelo desaforado processo de concentração da riqueza e poder de decisão que predomina no mundo. Ao contrário, os esforços deveriam se orientar a desmontar esse processo. Que opções existem?

 

A maioria dos países estão sumidos em trajetórias marcadas por um desenfreado processo de concentração da riqueza e do poder de decisão, cujas consequências sociais e ambientais são calamitosas. Nessa marcha, acontecem crises atrás de crises que robustecem as tendências prevalecentes; pareceriam deliberadamente criadas.

Um dos sustentos do processo concentrador é impor a noção que existe um só rumo, uma única forma de funcionar e de saída das recorrentes crises, um engano dos muitos utilizados para moldar subjetividades e evitar ou minorar resistências. Não obstante a realidade mostra que são várias e diversas as opções.

O divisor de águas entre as opções existentes marca duas vertentes claramente antagônicas diferenciadas justamente quanto ao rumo e a forma de funcionar e, muito especialmente, pelos que arcam com o custo da opção escolhida (isto é, os que se favorecem e os que se prejudicam em cada eleição). Um tipo de opção se centra no que costuma ser denominado “ajuste” que não é outra coisa que a reprodução reorganizada da ordem concentradora; a outra vertente implica graus diversos de transformação dessa ordem.

  1. Ajuste para preservar o processo de concentração da riqueza e do poder de decisão

O ajuste não transforma o essencial das dinâmicas prevalecentes mas, pelo contrário, procura se liberar de restrições que limitam suas devastadoras consequências. Com isso, logram reforçar e acelerar as tendências concentradoras favorecendo que funcionem a pleno os motores que geram concentração.

Daí que as políticas que implementa o ajuste não promovem desenvolvimento nem asseguram equidade, sustentabilidade e justiça. Pelo contrário, se centram em ordenar desequilíbrios macroeconômicos que esse mesmo processo gera ou aumenta. Um desses é o déficit fiscal (a diferença entre renda e gastos públicos) mas, como se verá mais adiante, não removem os fatores que o produzem nem tão pouco os estrangulamentos do setor externo (maiores saídas que entradas de divisas), uma das principais limitações que atentam contra um desenvolvimento nacional sustentável e soberano.

Como surge um déficit fiscal? Diferentes atores que têm acesso a decisões tomadas pelo Estado disputam em dois diferentes níveis: influir sobre os gastos públicos e sobre como se financiarão esses gastos. Os atores com maior poder impõem seus interesses para obter gastos que os favoreçam enquanto os setores majoritários procuram sustentar direitos adquiridos e a cobertura de suas necessidades básicas. Essa disputa tende a somar gastos, ilegítimos uns, legítimos outros, sem assegurar seu financiamento.

(i) O gasto público

O ajuste encara o déficit fiscal podando o gasto público. Como as maiores rubricas são aposentadorias, pensões, gastos em saúde, educação e salários de empregados do Estado, para ali se orientam os cortes. Isto afeta o nível de vida das maiorias populares e pouco ou nada o bem-estar de setores de rendas médias altas e altas. Não se tocam nas partidas destinadas à amortização e interesses de dívida soberana que constituem uma rubrica que pesa cada vez mais no déficit fiscal. Se escamoteia esta situação centrando a discussão política no déficit “primário” (todas as rubricas de renda e gastos exceto justamente as amortizações e interesse de dívida) mas não no déficit fiscal total que explicitaria a verdadeira composição do déficit que o Estado deve encarar.

Os gastos públicos que deveriam atender necessidades fundamentais da sociedade, também costuma incluir prebendas em favor de setores afluentes que capitalizam para si esses recursos. Desse modo, coexistem partidas para educação, saúde, segurança social, energia, ciência e tecnologia, saneamento ambiental, comunicação e tantas outras rubricas que sustentam necessidades sociais, com partidas para construir caminhos, portos, sistemas de irrigação e contenção de inundações, entre outras infraestruturas produtivas, algumas das quais favorecem grupos concentrados que as recebem sem que impactem em seus custos. Em verdade, todos os gastos públicos deveriam ser avaliados considerando os que são favorecidos, já que, se os beneficiados fossem setores de renda alta, corresponderia que assumissem eles o pagamento das contribuições de melhorias contempladas em quase todas as legislações. Não obstante, pelo poder que detém com frequência recebem obras e serviços públicos gratuitamente ou se fazendo encargo só parcialmente de seu custo. Isto é inadmissível em democracias plenas.

Também corresponde analisar qualquer uso ineficiente do gasto público, incluindo as partidas para cobrir necessidades sociais. É que ademais de eliminar as prebendas a favor dos poderosos, existem importantes margens para melhorar a aplicação dos programas sociais que, por sua natureza, requerem permanente atualização à medida que avança o conhecimento, a tecnologia e as metodologias de aplicação.

De todo modo, a análise do déficit fiscal não se esgota com a revisão do gasto público identificando quem favorece, sua magnitude, estrutura e efetividade de aplicação. É imprescindível considerar outras variáveis que fazem o déficit fiscal: as rendas do Estado e como se financia o déficit fiscal existente.

(ii) As rendas públicas

Em relação às rendas públicas, repete-se a disputa entre atores com muito diferente poder de decisão. Os grupos poderosos sempre procuram minimizar sua contribuição com as rendas públicas; fazem-no de forma direta forçando que a legislação tributária seja o menos progressiva possível: menos impostos para lucros e patrimônios e maior incidência de impostos para consumo e altas tarifas de serviços públicos (eletricidade, gás, água, transporte) que são mais fáceis de arrecadar e taxam por igual qualquer consumidor, seja rico ou pobre. Assim, o peso dos aportes termina sendo gravosamente desigual para os de menores rendas que dedicam a maior parte de seu patrimônio para cobrir e acessar aos serviços básicos.

Não obstante, o grosso do que os grupos poderosos não aportam é realizado evadindo impostos e fugindo com seus capitais. Para isso, contam com equipes de especialistas em evasão ou elusão tributária, enfrentando muito débeis sistemas arrecadadores que geralmente se centram em perseguir pequenos e médios contribuintes deixando impunes os grandes contribuintes que são os que mais desfinanciam o Estado.

Uma clara expressão da fuga e ocultação de capitais realizada pelos mais ricos fica evidente ao constatar que dois terços dos recursos depositados em tenebrosos paraísos fiscais, melhor chamados guaridas fiscais, pertence a capitais concentrados, incluindo conjuntos de mui ricas pessoas da América Latina e África. De sua parte, recursos provenientes do crime organizado somam outros 30% do que se lava em guaridas fiscais, enquanto que os recursos originados na corrupção representam 3% do fluxo encoberto nessas jurisdições.

Quando os que tem maior responsabilidade tributária não tributam, o resto dos atores deve suportar toda a carga tributária causada pelos evasores; outra injustiça que se descarga sobre setores majoritários. Para piorar, esses imensos recursos levados à fuga não são outra coisa que uma crítica parte da poupança nacional gerada pela inteira sociedade que o poder econômico extrai dos demais e impede que possa se dedicar a financiar um desenvolvimento genuinamente sustentável. É um fato gravíssimo que se escamoteia do conhecimento popular para compreender por que nos cabe enfrentar tamanhos problemas sociais e econômicos enquanto se dessangram inteiras comunidades e países. Quantas soluções poderiam ser encaradas se se eliminasse a evasão tributária dos mais afluentes e a consequente fuga de seus capitais!

Ademais das rendas por impostos, taxas e contribuição de melhoria, o Estado pode acudir ao endividamento para cobrir certos gastos cujos resultados têm mais longa maturação que um exercício fiscal. Aqui importa escolher investimentos em obras ou serviços que permitam ao Estado, direta ou indiretamente, encarar em tempo e forma o repasse desse endividamento. Se assim não fosse e o endividamento se destinasse a financiar gastos que não promovem desenvolvimento social e econômico, se estaria gerando uma perigosa bomba de tempo.

(iii) O financiamento do déficit público

A terceira variável estratégica em relação ao déficit fiscal é a forma como se o financia; Uma vez que se tivesse comprimido o gasto público e não se queira ou se possa impor impostos adicionais aos grandes grupos evasores (em ambos os casos, a consequência é castigar como sempre os setores majoritários), se persistisse um déficit fiscal cabe decidir como financiá-lo.

Outra vez vale explicar que não há uma só forma de financiar o déficit fiscal como se pretende fazermos crer. Uma opção é aumentar a emissão monetária para pagar com esses recursos os gastos que excedem as rendas disponíveis. Outra opção poderia ser postergar o pagamento de certos gastos já efetuados. Um terceiro mecanismo seria aumentar o endividamento público em moeda nacional ou estrangeira, cada modalidade com muito diferentes consequências.

Uma maior emissão monetária tem distintos efeitos inflacionários segundo seja sua envergadura e o estado da economia. Quanto à envergadura da emissão, as políticas ortodoxas aplicadas nas opções de ajuste renegam qualquer emissão que supere o real crescimento da economia já que poderia alimentar pressões inflacionárias. Em troca, economistas heterodoxos aceitam prudentes margens de emissão que se adiantem ao crescimento produtivo como estímulo da demanda interna de modo a contribuir com esse desejado crescimento. Em verdade, o impacto inflacionário de uma emissão monetária dependerá de qual for a estrutura produtiva prevalecente no país.

Se predominarem condições oligopólicas, aumentos de demanda não necessariamente induziriam uma maior produção pois as empresas oligopólicas poderiam maximizar sua utilidade via preços sem aumentar sua produção. Neste caso, a emissão monetária somaria pressões inflacionárias as causas estruturais mais profundas. Em troca, se o sistema econômico apresentasse reduzidos níveis oligopólicos, uma moderada emissão monetária que reforçasse a demanda interna poderia promover aumentos da oferta produtiva (e, portanto, crescimento) sem maior impacto em preços.

De sua parte, se o déficit fiscal se financia postergando os pagamentos a fornecedores do Estado, prestadores de serviços como educação e saúde e contratantes de obras públicas, se estará afetando tanto a dinâmica econômica por atrasos e travas nas cadeias de pagamentos (efeitos multiplicadores), como o bem-estar geral que atendem escolas, universidades, hospitais, centros de saúde, entre tantos outros prestadores de serviços básicos.

Por último, se se acudir a contrair maior endividamento soberano para cobrir o déficit fiscal, muito particularmente se for contratado em moeda estrangeira, se estará gerando um gravíssimo fator de submissão nacional diante de impiedosos credores internacionais. É um risco a evitar a todo custo porque à medida que o país incorre em superendividamento se fazem mais duras e usureiras as condições financeiras impostas por seus credores.

Em síntese, o déficit fiscal não é um fato tecnocrático mas que deriva de disputas entre atores de muito diferente poder e interesses. Sua gênese está ligada às correlações de forças sociais que se vão sucedendo através do tempo e forma de encarar sua existência e eventual resolução varia fortemente segundo forem as coalizões políticas predominantes e os que acessam a controlar o Estado.

  1. Transformações

Diante de negativas características estruturais de nossos países que os ajustes agravam, cabe explorar outras perspectivas para abordar a encruzilhada contemporânea que nos foi imposta. O primeiro passo é liberar-se do engano que só existe uma única opção, a que reproduz a ordem predominante, e reconhecer que é possível e desejável escolher soluções que apontem para transformar o processo concentrador. Com uma advertência: tão pouco aqui se pode afirmar que existe uma só solução transformadora senão várias e diversas segundo sejam as circunstâncias e possibilidades de cada situação. Não obstante e com a prudência do caso, podem se destacar certos critérios gerais que diferenciam soluções transformadoras das receitas de ajuste.

Opções transformadoras apontariam para aumentar com firmeza a progressividade da estrutura tributária, fechariam as vias de evasão ou elusão de grandes contribuintes, reduziriam o endividamento soberano limitando eventuais novas contratações para financiar setores estratégicos cuidadosamente selecionados, eliminariam partidas de gastos que favorecem setores médio-altos e altos ou, quando menos, se asseguraria que esses gastos fossem financiados com contribuição de melhorias. Também as opções transformadoras avaliariam permanentemente a efetividade dos gastos dedicados aos grupos majoritários da população, eliminando, ademais, núcleos de corrupção e clientelismos improcedentes. Estas e outras medidas transformadoras seriam tomadas em um contexto de promoção do mercado interno, fortalecimento de salário real, defesa da indústria nacional, eliminação de todo tipo de cartelização de empresas, apoio a pequenas e médias empresas, administrando o bom uso das divisas disponíveis e as principais rubricas de exportação e importação. A cada país, segundo fosse sua particular situação, lhe caberia a responsabilidade de escolher o melhor conjunto possível de medidas específicas para materializar avanços no rumo transformador.

As opções transformadoras procuram produzir trocas significativas no rumo e forma de funcionar, privilegiando por justiça os setores majoritários e assegurando que cada um assuma sua cota de responsabilidade para com a sociedade de acordo com seu patrimônio e renda.

Um crítico aspecto dessas opções é transformar a estrutura e o funcionamento da matriz produtiva, desenvolvendo novos atores e espaços de acumulação de capital que ao mesmo tempo aumente a equidade e possibilite levantar a recorrente restrição externa que afeta duramente nossos países. Para isso haverá que promover setores e cadeias de valor que desde a produção mesma contribuam para melhorar a distribuição da riqueza e rendas, sejam ao mesmo tempo menos intensivos na utilização de insumos e serviços importados e respaldem atividades exportadoras intensivas na utilização de trabalho, conhecimentos e insumos locais.

Assim, o esforço transformador exige adotar políticas de promoção industrial e serviços que não só fortaleçam empresas existentes mas também apoiem o estabelecimento de uma diversidade de empreendimentos de natureza associativa; entre outras, cooperativas de primeiro e segundo grau, franquias populares, comercializadoras, centros de estocagem e transporte comunitários, agroindústrias locomotoras processadoras de produtos da agricultura familiar, consórcios de pequenos e médios exportadores, supermercados comunitários.

Haverá também que inovar quanto a instrumentos de promoção dessas iniciativas, por exemplo, formando desenvolvedoras de empreendimentos nascidos no seio da economia popular, assim como fideicomissos que se especializarem em aportar capital a essas unidades produtivas e também fundos a entidades financeiras que lhes provejam créditos de capital de trabalho.

As principais cadeias de valor costumam se estruturar de forma tal que as empresas que as lideram abusam de seu poder de mercado para concentrar a maior parte dos resultados gerados pelo conjunto dos participantes de cada cadeia. Isto necessita mudar de modo a assegurar uma melhor distribuição de resultados e assim reforçar a viabilidade e sustentabilidade da inteira trama produtiva. O Estado pode desempenhar um papel mediador semelhante ao que cumpre (ou deveria cumprir) nas negociações salariais ao supervisionar o funcionamento das paritárias.

Pode-se ensaiar diferentes modalidades para assegurar equidade e crescimento orgânico nas cadeias de valor. Uma delas é estabelecer espaços de negociação de preços e condições comerciais entre os diferentes participantes de cada cadeia. Outra modalidade poderia ser criar fideicomissos orientados a apoiar pequenos e médios participantes de uma cadeia fundados com parte das taxas de lucro obtidas pelas empresas líderes. Essa contribuição poderia ser efetiva ou, se pude afetar a melhor operação corporativa, em ações que canalizam ulteriores dividendos.

Quanto ao endividamento soberano, já se advertiu dos riscos que entranha porque pode terminar sendo extremamente gravoso para as finanças públicas e converter-se em um dos mais duros mecanismos de submissão nacional e perda de soberania decisional. Não obstante, um prudente endividamento para financiar investimentos que contribuem para o desenvolvimento nacional e que ao amadurecer permitissem cancelar o principal e os juros dessa dívida, complementariam apropriadamente a poupança nacional.

O investimento estrangeiro orientado para a economia real é bem-vindo sempre e quando se enquadre no esforço de transformar a matriz produtiva e o funcionamento das principais cadeias de valor. A desnacionalização de empresas não deveria ser alentada mas se, em troca, acordos de participação que agreguem tecnologias não disponíveis nos país, acesso a novos mercados e robusteçam a integração com países vizinhos ou da mesma região.

Em troca, não serve atrair capitais-andorinhas orientados à especulação financeira, já que assim como chegam, vão carregando em suas mochilas valores extraídos da inteira sociedade nacional. A desregulação do movimento de capitais e a renúncia em incidir sobre a utilização da sempre escassa disponibilidade de divisas gera instabilidade sistêmica que afeta severamente a marcha de qualquer país que não seja emissor dessas divisas. Muito melhor seria regular com propriedade aqueles fatores que incidem sobre o comportamento do setor externo, promovendo ao mesmo tempo um mercado de capitais custeado com recursos provenientes dos sistemas de seguridade social e de seguros que requerem aplicações de médio e longo prazo.

De modo semelhante, é imprescindível que o sistema financeiro seja orientado para o cumprimento de canalizar a poupança nacional que administram para o financiamento da economia real, bem distante das aplicações financeiras especulativas. Ademais, suas carteiras deveriam refletir a diversidade de atores econômicos existentes e não se centrar em servir tão somente as mais endinheiradas empresas e corporações.

Palavras finais

Temos destacado tremendas disputas entre atores que lutam por controlar o Estado e manipular as políticas econômicas para dispor da riqueza que a inteira sociedade gera. As disputas se encobrem porque seus resultados em termos de desigualdade, pobreza e perda de soberania nacional são indefensáveis a céu aberto.

Uma pergunta que todos deveríamos poder contestar se refere aos que deveriam decidir se a economia está a serviço do capital ou das pessoas e o cuidado ambiental, sobre a cultura e os valores, o tipo de informação que se transmite, as interpretações que se privilegiam. Serão os cidadãos ou mercados conduzidos por minorias dominantes? Poderemos aspirar a viver em democracias plenas ou caberá lutar permanentemente em democracias capturadas? Boa parte das respostas passa pela promoção de um maior esclarecimento e organização social orientados para transformar a correlação de forças predominantes. É que não são fatos tecnocráticos mas políticos (múltiplas relações entre pessoas, grupos e países) os que condicionam nosso existir e também o devir de nosso estimado e castigado planeta.

 

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