Los programas de transferencias en efectivo condicionadas: logros y limitaciones

Los programas de transferencias en efectivo condicionadas (PTEC) han adquirido una notable difusión y despiertan entusiasmo. Sin embargo, conviene analizarlos para apreciar sus logros y limitaciones, y apreciar si esas esperanzas tienen fundamento, o se estaría esperando de ellos más de lo que pueden ofrecer, dados sus recursos en general escasos y las penurias que muestran en América Latina los servicios de educación y salud, en que se apoyan. En memoria de Ernesto Cohen

Características de los PTEC

La unidad de atención de estos programas es el “hogar, que se define como el conjunto de individuos que hace vida en común dentro de la vivienda, que comparten gastos y preparan los alimentos en una misma cocina, independientemente de la existencia o no de lazos consanguíneos” entre ellos, como establece el Programa Oportunidades, de México. Las familias beneficiarias se eligen mediante la ‘comprobación de medios’ y las características de la vivienda, que permiten identificar a aquellos hogares de menores ingresos.

El objetivo que busca el programa es promover el acceso de los niños y jóvenes extremadamente pobres a los servicios de educación y salud, para que aumenten su capital humano y puedan ingresar en mejores condiciones al mercado laboral. El primer supuesto es, por tanto, que existe una oferta adecuada de efectores de educación y salud, cuyo uso hay que incentivar mediante programas complementarios (los PTEC) que entregan a la familia una transferencia monetaria que se condiciona al cumplimiento del compromiso materno asegurar la asistencia escolar y las revisiones y atenciones de salud de los niños y jóvenes. Hay quienes rechazan la condicionalidad, y se entusiasman con la reducción de la pobreza actual gracias a la transferencia. Olvidan que estos programas son programas de transferencias… condicionadas, que buscan un resultado a largo plazo, y usan el incentivo monetario para promover la dedicación familiar a la formación de niños y jóvenes. La transferencia es un medio y no el objetivo del programa.

Ventajas de las transferencias en efectivo. Conviene recordar que en otras épocas, las políticas sociales entregaban a los beneficiarios bienes o servicios, o aplicaban subsidios generalizados a los alimentos, la electricidad y el transporte. Hoy, en cambio, predomina la entrega de dinero en efectivo, lo que permite a los beneficiarios elegir el destino de tales recursos. Se estima que esto fortalece su autonomía y la seguridad en sí mismos. Además, el disponer de efectivo les permite obtener mejores precios por el total de la compra de los bienes que requieran Además, para el programa, este procedimiento resulta menos oneroso que, por ejemplo, la distribución de alimentos, por cuanto no hay que preparar canastas destinadas a familias de composición diversa (en cuanto a número de miembros y edades), y libra de tener que afrontar los costos de almacenamiento y distribución, que se llevan parte importante de los recursos del programa. Asimismo, la transferencia no afecta los precios del mercado local, al que incluso se estimula mediante esa inyección de poder de compra.

Cálculo del monto de la transferencia. Es variable según los programas e, incluso, según zonas geográficas o tipos de bono que se entregan. El cálculo debe buscar: (i) alcanzar un punto de equilibrio entre la atracción que la transferencia despierta entre los no pobres, y el efecto sobre el bienestar familiar de los pobres; (ii) considerar las peculiaridades del tipo de prestación-condicionalidad; (iii) no inhibir el empeño en la búsqueda de trabajo por los adultos de la familia; (iv) no promover familias muy extensas, lo que derivaría de entregar subsidios por número de hijos, sin establecer un tope. Para calcular el monto de las transferencias frecuentemente se utiliza como criterio el costo de oportunidad del trabajo, o los costos de transacción en que deben incurrir las familiar para acceder a la prestación (gastos en transporte y de bolsillo, uso del tiempo, etc.). A veces hay un escalonamiento de la transferencia, por el cual ésta se incrementa al aumentar la edad del alumno, ya que se entiende que ello aumenta el riesgo de abandono escolar optando por el empleo; o, por el contrario, se disminuye lo transferido cuanto mayor sea el tiempo de vinculación al programa, para evitar que se genere dependencia. El riesgo es que el valor transferido se vuelva poco atractivo para la familia, y haga más rentable el trabajo infantil o juvenil. Hay que lograr un balance entre dependencia familiar y persistencia en la formación de la nueva generación.

Entrega de las transferencias. Se efectúa por el sistema bancario, depositando el monto en las cuentas de los beneficiarios, para que la manejen directamente, incluso utilizando tarjetas de débito. Esto asegura que el pago puntual y por el monto establecido, dificultando fraudes o recortes. Donde faltan conexiones bancarias se recurre a pagadores que transfieren dinero en efectivo.

Estrategia de egreso. Originalmente, los programas debían ser transitorios, aunque no estaba claro cómo se produciría el egreso (o “graduación”) de los mismos. Pero, en la práctica, no todos los programas han fijado plazos máximos de permanencia en el programa o, si lo han hecho, no los aplican. La variabilidad de plazos entre programas lleva a pensar que no se basan en criterios teóricos, sino solo en el monto de los recursos que están disponibles para el programa.

Cabe recomendar que si el objetivo del programa es asegurar la acumulación de capital humano de niños y jóvenes, la meta tiene que ser que alcancen el umbral educativo que hoy es en América Latina de 12 años de instrucción formal por lo cual deberían acompañar a sus beneficiarios hasta que alcancen dicho nivel, salvo que se logren avances en la autonomía familiar que den certeza de que no se producirá el abandono prematuro.

II. ASIGNATURAS PENDIENTES

¿Se cumplen los supuestos esenciales de estos programas? El paso desde ser beneficiario del programa a la inserción laboral está lleno de interrogantes. Por ejemplo, analistas del Puente-Chile Solidario informan de desajustes entre las exigencias de la demanda y la poca adaptabilidad de la oferta, y la carencia de flexibilidad que afecta a quienes participan en el programa para desempeñar ocupaciones que no coinciden con sus oficios.

¿Existe una oferta adecuada de servicios públicos? Los programas en estudio contribuyen a la incorporación de niños que no están asistiendo a la escuela y a la permanencia en ella de los que tienen tendencia al abandono. Pero no tocan la calidad de la educación impartida, ni pueden contribuir a la igualación de oportunidades, lo que exige compensar las diferencias extraescolares. Esos problemas están más allá de los PTEC, y corresponden a los Ministerios.

¿Es adecuada la focalización? Factores institucionales y de diseño del programa pueden afectar la selección de beneficiarios. Así, cuando se establece que el programa se aplicará en los municipios más ricos, para aprovechar su mayor capacidad de gestión; o se excluye a los de menores recursos, porque carecen de la infraestructura necesaria se está introduciendo un sesgo en la selección de los eventuales participantes, que seguramente afecta a los más pobres.

Padrones de beneficiarios y Registro Único. Cuando este último no existe, se corre el riesgo de que programas similares dirigidos a los mismos segmentos de población se desarrollen en paralelo, manteniendo estructuras burocráticas e intereses particulares propios. Como se ha dicho respecto a la experiencia brasileña, “cada ministro [quiere] tener su programa, tener su público (sus pobres) […] no puede desprenderse de un programa de transferencia de ingreso”. El Registro Único evita que se dupliquen tareas, mejora la imagen que se transmite a los beneficiarios por cuanto no deberán responder cuestionarios para diferentes prestaciones, y posibilita cruzar informaciones y realizar evaluaciones.

Efectos en pobreza y distribución. Algunos autores destacan que estos programas reducen la pobreza y su intensidad en el corto plazo. Pero, un estudio basado en una encuesta panel de beneficiarios del Programa Oportunidades de México, muestra que sólo 18,5% de los hogares elegibles en 1997-1998 han salido de la pobreza después de participar 8 o 9 años en dicho programa. No más de uno de cada 20 hogares muestra una mejoría sostenida en su bienestar. Cabe concluir entonces que la potencialidad de estos programas de sacar a las familias de la pobreza en el corto o mediano plazo puede considerarse moderada o baja.

¿Alteran los PTEC la distribución del ingreso? En el corto plazo, las transferencias inciden en la distribución global según sea el monto de los recursos entregados (o sea, restando del presupuesto total del programa en cuestión, los costos de administración). En general, se trata de un monto pequeño en relación al PIB nacional. Por tanto, el impacto redistributivo será modesto. En el largo plazo, el resultado dependerá de los cambios atribuibles al programa en los factores determinantes de la distribución del ingreso (patrimonial, demográfico, educacional y ocupacional) y la brecha de remuneraciones entre diferentes tipos de ocupación. Si los PTEC mejoraron el capital humano de la nueva generación y ella accede al mercado de trabajo habrá una mejora distributiva, que deberá evaluarse caso a caso.

Riesgos de clientelismo y corrupción. Como dicen Gruenberg y Pereyra Iraola, se entiende por clientelismo un vínculo particularista basado en criterios personalizados que se da entre alguien con mayor poder, estatus o recursos (el patrón) que otorga protección, bienes, servicios o favores a otros individuos (clientes) los que en troca le entregan asistencia, servicios personales, reconocimiento o apoyo político-electoral. En muchos países existe preocupación por los desvíos clientelistas de recursos, con fines proselitistas, de los programas sociales. Las encuestas muestran que los entrevistados tienen pocas dudas al respecto, aunque existen pocos estudios empíricos sobre ese tema, sin duda difícil de abordar. Una excepción es el trabajo de los autores citados antes, sobre las denuncias realizadas a la Unidad Fiscal de la Seguridad Social (UFISES), de Argentina, en que se pudieron identificar los momentos críticos de corrupción, las características de los denunciantes y de los denunciados, así como el pobre papel que cumplen las instituciones participativas y de control. Otro ámbito de eventual corrupción tiene que ver con las ‘certificaciones’ de cumplimiento de la condicionalidad. Los maestros y el personal de salud suelen cobrar a los beneficiarios por entregárselas, exacción ineludible porque si no aceptan pagar, no recibirán las transferencias.

CONCLUSIONES

Los PTEC pueden cumplir un papel importante en el enfrentamiento de la pobreza en el largo plazo, bajo la condición de que superen sus asignaturas pendientes. Las transferencias monetarias permiten a las familias mejorar sus condiciones materiales de vida actuales. Sin embargo, no pueden solucionar todos los problemas que ellas deben enfrentar porque tales programas no han sido diseñados para afrontar todos los problemas que afectan a los pobres y porque cuentan con recursos muy limitados. Tienen un papel complementario y ‘movilizador’ que busca conseguir que la inversión pública en salud y educación sea realmente aprovechada por los más pobres.

Conviene recordar que la política social no puede asumir por sí sola la tarea, que la sobrepasa, de terminar con la pobreza. Si eso pretendiera, estaría condenada al fracaso. Ese objetivo solo podría alcanzarse en conjunto con una política económica, que asegure un crecimiento elevado y de buena calidad, que genere empleos dignos. La política social contribuiría dotando de capital humano a las nuevas generaciones para que puedan incorporarse productivamente al mercado laboral; y mediante un sistema de protección social aseguraría a la población contra diversos riesgos.

En este contexto, los PTEC tienen una tarea acotada que cumplir, la que debe ser revisada constantemente para ajustarlos a la heterogeneidad de sus beneficiarios y para dar cuenta de la multidimensionalidad de la pobreza.

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