Roberto Sansón Mizrahi
Septiembre 2014
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Con alguna frecuencia bien intencionadas estrategias de desarrollo inclusivo no consideran adecuadamente algunos críticos eslabones del esfuerzo transformador. Esto puede trabar o esterilizar buena parte de esos esfuerzos contribuyendo, sin proponérselo, a reforzar actores que se oponen a la transformación. Este artículo señala algunos de esos críticos e ignorados eslabones ofreciendo ejemplos en relación a medidas para incrementar la oferta productiva.

La promoción de un desarrollo transformador de naturaleza sustentable e inclusiva se estructura en varios ejes complementarios, entre otros los siguientes:

  • (i)   políticas macroeconómicas que promueven sustentabilidad económica, social y ambiental;
  • (ii)  políticas sectoriales y territoriales que complementan y especifican ese propósito;
  • (iii) apoyo directo al conjunto de actores sociales, en particular los sectores vulnerables de bajos ingresos.

Está claro que las intervenciones que procuran transformar procesos socioeconómicos difieren de aquellas que buscan preservarlos  o restaurarlos. La diferenciación se expresa tanto en cuanto al rumbo escogido como a la forma de funcionar que se adopta para avanzar. Así y sólo a modo de ejemplo, veamos cómo una y otra estrategia encara la necesidad de lograr el objetivo de solvencia fiscal.

Un desarrollo transformador procura solvencia fiscal a través de reformar la estructura tributaria para hacerla verdaderamente progresiva (que paguen más los que más tienen), de mejor asignar (en términos de justicia y efectividad) el gasto público y de reestructurar el nivel y la composición del endeudamiento público para que no comprometa la trayectoria adoptada.

Por su parte, un enfoque que busca preservar o restaurar un orden concentrador de la riqueza y de las oportunidades procura lograr solvencia fiscal (i) sin afectar los privilegios y desigualdades inherentes a estructuras tributarias y del gasto público regresivas ni (ii) poner límites o condicionar el pago de la deuda externa aun cuando ello afectase severamente la viabilidad de un desarrollo sostenible del país. De ahí que cuando las cuentas públicas no cierran afectando la solvencia fiscal, las estrategias restauradoras acuden a cortar gasto público que consideran sacrificable (partidas del gasto social y de infraestructura básica), no tocan la estructura tributaria que castiga a quienes menos tienen y, en lugar de reestructurar una deuda pública insostenible, refinancian ciclo tras ciclo sus vencimientos en gravosas condiciones.

Estas diferencias estratégicas que el ejemplo escogido explicita se dan en todas y cada una de las políticas macroeconómicas, sectoriales, territoriales y más aun a nivel del apoyo a los actores de bajos ingresos y mayor vulnerabilidad. A la afrenta e injusticia que significa la pobreza se agrega entonces el fenomenal desaprovechamiento de potencial productivo y lo que su puesta en valor implicaría para el desarrollo nacional y su mercado interno. Consideraciones éticas, sociales, económicas y políticas sustentan esta apreciación.

Mercados esencialmente imperfectos

En el contexto del tremendo proceso de concentración de activos e ingresos que predomina en el mundo, casi todos los mercados se han tornado esencialmente imperfectos. Ciertos actores se han hecho tan poderosos que ocupan posiciones hegemónicas con capacidad de hacer uso y abuso del poder de mercado que detentan. A través de ello logran extraer enormes cantidades de valor que otros actores generan pero no pueden retener. Así se consagran y reproducen de forma ampliada los procesos de concentración.

¿Cuál es la implicación de esto para una estrategia de desarrollo inclusivo?

Un proceso de desarrollo inclusivo debe asegurar no sólo solvencia fiscal (como se mencionó en el ejemplo) sino también vigor económico, buena complementación entre sectores y territorios, un balance satisfactorio en su comercio exterior, orientar el ahorro nacional hacia inversiones en la economía real, estabilidad cambiaria y de precios internos, mejora en la distribución del ingreso, efectividad en la prestación de servicios sociales, infraestructura productiva, fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la representatividad política, entre otros muchos desafíos. Para lograrlo toca actuar con los actores existentes y procurar, al mismo tiempo, no dar la espalda a la necesidad de transformar rumbo y forma de funcionar.

Es aquí donde emergen fuertes tensiones, eventuales contradicciones y posibles desvíos respecto a la planeada trayectoria. El meollo de la cuestión es que se adoptan bien intencionadas medidas procurando avanzar hacia los objetivos de transformación pero varias de ellas quedan trabadas en su implementación por no considerar ciertos críticos eslabones del proceso económico, como es contar con actores económicos que, cuidando lo suyo, trabajen para el país. Veamos un ejemplo concreto relacionado con la necesidad de asegurar el abastecimiento interno evitando eventuales presiones inflacionarias.

Abastecimiento interno y presiones inflacionarias

A medida que crece la población, mejoran sus ingresos y aumenta el consumo se hace necesario incrementar la producción nacional y la provisión de ciertos productos importados que no se producen en el país (en especial equipos e insumos estratégicos). Esto es, habrá que asegurar un buen abastecimiento del mercado interno y un nivel de exportaciones que ayude a evitar un eventual estrangulamiento en el sector externo (escasez de divisas).

Para encarar este desafío el país adopta medidas de promoción de la oferta productiva. Se facilita financiamiento para aumentar la producción y las exportaciones, se otorgan facilidades fiscales, se vuelcan recursos hacia la asistencia técnica, la capacitación laboral, ciencia y tecnología en apoyo a la producción, infraestructura vial, de comunicaciones, de transporte, riego, puertos, energía, etc. Esto es, se mejoran las circunstancias del entorno social y  económico. Al mismo tiempo se aplican medidas de promoción de la demanda (aumentos de salarios y jubilaciones, financiamiento del consumo, entre otras).

Pero, ¿quiénes están en capacidad de aprovechar esas eventuales mejoras de contexto que se logran con el esfuerzo de la sociedad en su conjunto? Uno podría decir todos y, en alguna medida, no estaríamos equivocados. Pero lo cierto es que algunos estarán en mejor posición que otros para aprovechar el esfuerzo que el país realiza: son los actores más fuertes, mejor equipados, con experiencia, capacidad de exportación, escala, contactos, conocimientos, moderna gestión, que lideran cadenas productivas. El resto opera subordinado a los actores hegemónicos en el seno de tramas productivas de mercados imperfectos.

Es así que, aun con toda esa gama de medidas promocionales de la demanda y supuestamente de la oferta productiva, con alguna frecuencia ocurre que quienes lideran cadenas productivas y/o de comercialización prefieren no aumentar sus inversiones de modo de mejorar su oferta (y arrastrar con ello a miles de pequeños y medianos productores) sino que, aprovechando una más robusta demanda, buscan maximizar resultados vía aumento de precios que su posición dominante en el proceso de formación de precios les posibilita realizar. De este modo los esfuerzos de promoción de la oferta productiva y del consumo se tornan en buena parte inefectivos: en lugar de expandir la oferta, las medidas promocionales facilitan que las empresas hegemónicas extraigan mayor valor de sus proveedores, consumidores y del propio Estado que es quien mejoró con recursos públicos el contexto en que operan. El resultado es doblemente negativo: por un lado porque se refuerza la concentración y, por otro, como la oferta no acompaña el aumento inducido de la demanda, porque terminan emergiendo presiones inflacionarias.

Aunque los gobiernos disponen de instrumentos para enfrentar estas situaciones (regulatorios, fiscales, financieros) ven recortados sus márgenes de actuación ya que, contradictoriamente, dependen de los actores hegemónicos para sostener el proceso económico y, mucho más, cuando enfrentan difíciles coyunturas y luchan para no ser desestabilizados.

¿Indica esto que no debieran aplicarse las políticas promocionales? De ninguna manera; ellas están bien orientadas sólo que les falta incluir otras medidas para encarar también ciertos críticos eslabones del proceso productivo que no han sido debidamente considerados.

Movilización productiva de sectores vulnerables y emergencia de nuevos actores

Se señaló que en mercados esencialmente imperfectos con actores dominantes que suelen abusar de su poder de mercado se generan grandes brechas de precios entre lo que perciben pequeños y medianos productores por sus productos y lo que deben pagar los consumidores para adquirirlos. Esas brechas representan la abusiva extracción de valor que se produce a todo lo largo del proceso de producción y de comercialización. ¿Cómo puede eliminarse esa nociva extracción de valor? Con una firme intervención regulatoria complementada –no suplida- con el establecimiento de canales de financiamiento y de comercialización capaces de generar estructuras más balanceadas de generación y de retención de valor y, con ello, que nuevos diferentes actores económicos puedan emerger y desempeñarse con efectividad y sustentabilidad.

Emprendimientos productivos con potencial transformador

Es importante que emerjan nuevos actores económicos sumándose al aparato productivo nacional pero más aún que esos nuevos actores combinen la efectividad para generar valor económico con una firme conducta de cuidado social y ambiental; que sean emprendedores portadores de valores de responsabilidad para con las comunidades a las que pertenecen y con el desarrollo inclusivo del país en el que operan; que estén atentos a no generar con su accionar nocivos efectos colaterales, externalidades no deseadas.

Esto es, no se trata de lanzar al mercado más actores irresponsables. Mejores reglamentaciones y regulaciones serán imprescindibles pero también será necesario trabajar en lo ético-cultural para transformar actitudes codiciosas, egoístas, de  ninguneo de los demás procurando reemplazarlas por comportamientos responsables basados en la convicción que el bienestar individual adquiere significación y sustento en el contexto de un bienestar general que entre todos contribuimos a generar. El esfuerzo transformador necesita de emprendimientos productivos que sean vigorosos y exitosos pero que operen atendiendo el bienestar general y el cuidado ambiental.

En los sectores vulnerables de bajos ingresos existen, por cierto, talentos, capacidades, necesidad de trabajar pero no cuentan con otros factores requeridos para movilizarse productivamente y acceder a oportunidades. Pocas veces disponen de financiamiento y de asistencia tecnológica pero aun cuando en ocasiones esos críticos factores estuviesen a su alcance, otro tipo de restricciones les impiden integrarse a buenos emprendimientos productivos y, mucho menos, participar de su armado y puesta en funcionamiento. Son restricciones de información, contactos, conocimientos sobre opciones para estructurar emprendimientos y gestionarlos exitosamente, acceso a socios estratégicos y a mercados. Todos estos factores están estrechamente relacionados con la escala del emprendimiento productivo. Al carecer de esos factores, los pequeños emprendimientos sólo puedan encarar actividades de baja productividad en sectores muy poco promisorios del accionar económico.  Apenas un puñado de estos emprendimientos logra acceder a un modesto proceso de acumulación que les permite expandir su formación de capital pero aún ellos son vulnerables a cambiantes situaciones de mercado, mucho más que las unidades de mayor tamaño que pueden resistir por tener más fuertes espaldas.

Frente a esta situación, las estrategias de inclusión productiva debieran combinar el apoyo a pequeños emprendimientos individuales con otras soluciones productivas de base popular que sean de mediana escala, la suficiente para poder diversificar críticas funciones empresariales (gerencia general, producción, comercialización y ventas, administración y finanzas) y así estar en condiciones de encarar desafíos de competitividad. En este sentido ya existe una diversidad de soluciones que, de modo genérico, denominamos emprendimientos productivos con potencial transformador y pueden servir como importantes referencias. Aunque aún incipientes, también se han ido conformando  una variedad de mecanismos de apoyo a ese tipo de emprendimientos como son las desarrolladoras, aceleradoras e incubadoras. He aquí un espacio estratégico para una intervención combinada pública, privada y de entidades de desarrollo.

Canales alternativos de financiamiento y comercialización

Toda actividad económica requiere acceder a cierto financiamiento de la inversión y del capital de trabajo. Como no suelen existir entidades dedicadas a financiar la inversión productiva (mediano y largo plazo) de emprendimientos con potencial transformador será necesario establecer fondos o  fideicomisos  especializados en ese tipo de unidades. En cuanto al financiamiento del capital de trabajo es posible que, en un comienzo, la banca comercial no se interesase o supiese cómo operar con estos diferentes clientes por lo que la responsabilidad recaería en la banca pública y los bancos cooperativos.

En cuanto a las cadenas de comercialización de los diferentes productos habrá que identificar cómo funcionan y de qué forma cada eslabón retiene para sí partes del valor producido. Si no se conoce la estructura de cada cadena de comercialización y, en particular, quien se apropia de qué cosa, será difícil plantear una efectiva intervención. Esto exige afinar las medidas según fuese el comportamiento de los diferentes niveles de acopio, concentración, procesamiento, distribución mayorista y venta minorista. Para evitar abusos de mercado será necesario establecer o reforzar apropiadas regulaciones complementando con la apertura de canales alternativos de modo de restarle fuerzas a quienes detentan posiciones oligopólicas en mercados fuertemente imperfectos. Existe una variedad de posibles medidas específicas incluyendo promover el establecimiento de supermercados comunitarios (con propiedad compartida entre productores, socios estratégicos y entidades de desarrollo), agroindustrias locomotoras con parecida estructura de propiedad, ferias fijas o itinerantes de productores, puntos de venta de entidades sin fines de lucro, mercados concentradores a los que se agregan ventanas vinculadas para consumo minorista, entre otras modalidades.

 Envergadura y diversidad de soluciones

Un par de comentarios para cerrar estas líneas refieren a la dimensión y a la diversidad que estos esfuerzos debieran contemplar.

Las transformaciones inherentes a un desarrollo inclusivo son considerables ya que no se limitan a resolver la situación de pequeños bolsones poblacionales sino de importantes segmentos de nuestras sociedades, entre un 20 y un 60% de la población económicamente activa según países y regiones. Proyectos pilotos o demostrativos aportan lo suyo y en ese sentido son bienvenidos pero el desafío pasa por promover miles de emprendimientos productivos con potencial transformador y tantos canales alternativos de financiamiento y comercialización como las imperfecciones de los mercados así lo requiriesen. Estamos hablando entonces de intervenciones de envergadura y, como tales, que sean componentes centrales y no marginales o cosméticos de cualquier esfuerzo transformador.

Muy ligado a lo anterior, vale explicitar que será negativo plantear una fórmula única de abordaje ya que la diversidad de actores y situaciones requerirá de modalidades diferenciadas de actuación. No son viables ni efectivas las mismas soluciones para problemas y procesos siempre singulares. De ahí que lo recomendable es alentar que florezcan múltiples intervenciones originales por más que, imposible negarlo, algunos comunes denominadores pudieran ser identificados.